1．艾森豪威尔政府的“双管炮”政策与阿登纳的有限支持
从1959年年初的形势来看，与苏联就柏林和德国问题进行谈判在所难免。在美国政府内部，也取得了共识，即在进行军事准备的同时，不放弃谈判。1959年1月27日，杜勒斯在记者招待会上表示，1959年春天同苏联会谈，讨论柏林问题、德国重新统一问题和欧洲安全问题，是“适时的”。[1]同年1月29日，根据杜勒斯的提议，艾森豪威尔、杜勒斯和国防部长麦克洛伊(Neil H．McElry)等举行会议，重新审议美国的柏林政策。与会者一致认为，苏联的直接挑战是非常不可能的，但美国和西方要作最坏的打算，即与苏联“摊牌”的打算。美国副国务卿赫脱(Christian Herter)提出了一个艾森豪威尔非常认同的说法:如果默许东德官员代替检查站的苏联官员，就会“使我们干脆从一个光滑的斜坡上滑下去，直到默许东德控制一切”。出于这一理由，艾森豪威尔决定不接受东德守卫对西方军事运输进行检查，因为这样做会被认为是西方接受东德取代苏联。但是，车队“可以出示文件以表明是属于军事运输的性质”。艾森豪威尔赞成杜勒斯提出的采取外交和军事行动的计划。在外交方面，呼吁在1959年4月中旬召开一次东西方外长会议，以让最后通牒无限期拖延或取消。同时，在军事上，美国和盟国一道，在联邦德国和柏林采取不公开的军事准备活动，这些活动既能被苏联的情报机构觉察到，又不至于引起公众的恐慌。[2]1959年1月29日的会议上，艾森豪威尔同意采取杜勒斯提出的计划来取代武装试探活动。一旦交通受到干扰，盟国将采取如下两个步骤:(1)寻求动员世界舆论来谴责苏联违反了协议，对和平构成了威胁，并将这一问题提交给联合国。(2)采取可以被苏联觉察到的军事准备活动，但是“使用额外的兵力将由政府来决定”。非军事性的措施建议包括向联合国申诉，经济和外交上进行报复，更为有趣的是，要加强针对苏联势力范围的“分裂活动”。美国国务院和中央情报局同时对“部分或所有的非军事行动本身是否能促使苏联取消对柏林通道的干扰”表示怀疑。文件和国家安全委员会的讨论都认识到，该计划对于西方盟国之间的团结和对苏联的影响都有着很深的缺陷。比如，艾森豪威尔就表示，如果与苏联断绝外交关系，苏联就会把这等同于宣战。当美国中央情报局局长艾伦·杜勒斯(Allen W．Dulles)辩解在东欧搞破坏活动对应付苏联对柏林的封锁有何好处时，艾森豪威尔赶紧把话题转开。这表明，艾森豪威尔并不愿意在苏联势力范围内采取进攻性行动。军事性措施方面，有四个选择:第一，重新打通地面通道;第二，在当地采取行动维持空中交通;第三，动用海军力量对苏联实施反封锁;第四，全面战争。对于采取行动重新打开地面和空中通道，艾森豪威尔说:“与采取政治行动不同，一旦我们诉诸武力，就不可能给这种行动设限。”“特别是对于动用师一级的兵力来说，更是如此。”最后的结论是:“任何有关军事行动的选择必须进行认真审查，视具体情况而定。”会议最后决定了在面对苏联的挑战时应该采取的具体行动步骤:(1)拒绝默认以东德官员代替苏联官员控制柏林通道，可以向东德官员出示通行证，但拒绝盖章。(2)1959年5月27日前在西德和西柏林悄悄开始军事准备活动。(3)一旦苏联向东德移交权力，就派一个有武装保护的小车队去尝试通过，如果受到阻挠则停止前进，车队只有在受到攻击的时候才能开火还击。(4)西方停止运输，大肆宣扬苏联的挑衅行为，向其施加压力，并将问题提交联合国安理会;同时，进一步的军事准备将通过“更加明显的手段”加紧进行。(5)如果上述压力无效，则把动用更多兵力的问题提交政府决定。(6)立即争取在4月中旬举行一次东西方外长会议。这种军事压力加外交行动的方针，杜勒斯称之为“双管炮”(Double-barreled)策略。这一策略使得美国在与苏联就柏林问题发生全面战争之前有一个缓冲期进行谈判，而不是马上投入战争。“双管炮”策略的着力点是谈判，而施加军事压力不过是促使谈判的手段而已。用艾森豪威尔的话来说，“这次会议的一个目的是提供一种手段，以使赫鲁晓夫在不丢脸的情况下修改他关于柏林问题的立场。如果他不这样做，那么西方将宣布‘摊牌’已迫在眼前”。“我们试图给苏联人一切机会，使他们头脑清醒而又不致丢脸，但是我们则时刻都做好了准备。”艾森豪威尔认为，“从与苏联的谈判中所能得到的最好的结果就是，苏联同意维持现状3到4年”。艾森豪威尔原则上同意1959年1月29日会议上所制订的“柏林文件”可以进一步研究。但为避免让盟国感到不安，“该文件在透露给盟国之时必须慎重考虑”[3]。
为了取得盟国对美国柏林新政策的支持，杜勒斯抱病进行了一次欧洲穿梭访问。在伦敦和巴黎，杜勒斯的主要任务是争取英国和法国同意美国新政策军事方面的内容，因为这两个国家并不反对与苏联进行谈判。而在波恩，杜勒斯的任务就艰巨得多。在访问欧洲前，美国政府得知，英国首相麦克米伦将于1959年2月底到3月初访问莫斯科，这次拟议中的访问引起了联邦德国政府的不安。杜勒斯不仅要说服阿登纳支持美国的新政策，还要努力消除英国和联邦德国之间的不和。
在杜勒斯访问欧洲之前，阿登纳以备忘录的形式提出了自己对有关问题的看法。在杜勒斯面前，阿登纳主要强调西方不应该在对苏谈判中讨论哪些问题。阿登纳认为，由于苏联的意图是攫取联邦德国的经济潜力，以便对美国形成压倒性的优势，所以美国应该拒绝讨论任何有关邦联和其他暗含“特洛伊木马”的计划。至于“欧洲安全”，新的远程武器使孤立的解决方案失去意义:“只存在一种安全，那就是所有自由国家的集体安全。”他担心，如果不如此，真实的情况就会被掩盖起来。不难看出，阿登纳的逻辑是，德国的分裂是东西方关系紧张的“结果而不是原因”。[4]对此，杜勒斯的看法是，阿登纳对重新统一并没有太大的兴趣。而阿登纳的真实想法是，预先防止在德国问题上进行让步。在阿登纳看来，唯一可以谈的问题是“在核武器和常规武器领域内的有监督裁军”，这将在政治问题得到解决之前缓解东西方的紧张关系。[5]由于苏联远程武器数量有限，因此，西方准备与苏联达成地区性的安全协议，对此，阿登纳强烈反对。阿登纳希望进行全面裁军的主要动机在于为危机降温的同时不妨碍德国的核武装和随后的重新统一。阿登纳提出复杂的裁军问题，其目的也为了保护西柏林。他提交给杜勒斯的备忘录并没有指明二者之间存在的逻辑联系。但他暗示，如果苏联抵制裁军，就表明他们在这一问题上信心不足，那么他们将会容忍柏林的现状。阿登纳希望可以就此拖延。
在杜勒斯的劝说下，阿登纳勉强同意了美国新的应急计划。在是否动用核武器问题上，阿登纳的态度极其矛盾。阿登纳并不认为苏联想发动战争，但他对此并没有十足的把握。[6]在1959年年初，他不得不考虑联邦德国在它成立的第10个年头会变成核战场的可能性。在1959年2月初对波恩的访问中，杜勒斯强调伦敦和巴黎所持的立场是圆滑的，也是危险的。[7]他一方面是想让阿登纳明白，在外交上更加灵活的态度是必要的;另一方面是让波恩清楚，一旦发生紧急情况，法国和英国都指望不上，最终只能靠美国。保卫西柏林和其通道最终要依靠美国的军事力量，而且一旦失败美国还要承担责任。因此，很自然地，美国将在军事计划中起主要的领导作用。1959年1月中旬，阿登纳曾经告诉美国驻波恩大使布鲁斯:“一旦有必要，西方三大国必须使用武力。”[8]但他的将军们告诉他，为了柏林问题在一开始就动武，会引发核战争。这意味着，对联邦德国来说，不管战争扩大与否，德国的土地都会化为一片灰烬。所以在1959年2月8日与杜勒斯的会谈中，阿登纳对是否使用武力设立了三个前提条件:第一，西方盟国必须保持团结，为此，他对麦克米伦到莫斯科访问进行了攻击。第二，西方不要为妥协寻找借口。第三，不要使用核武器。尽管对英国的立场感到不满，但实际上阿登纳对美国应急计划的态度基本上与伦敦没什么区别:由于动用核武器是荒唐的，而柏林采取常规的手段是不可守的，因此，面对苏联的封锁，唯一的解决办法是进行空运和举行谈判。
面对阿登纳对核战争的恐惧，杜勒斯并没有隐瞒事实，他认为，为了保卫柏林，西方盟国必须冒全面核战争的风险。如果西方放弃了这个唯一可以赢得战争的手段，将大大有利于苏联，因为苏联在当地的常规军事力量占有压倒性的优势。杜勒斯声称，在爆发全面的冲突之前，美国将派遣一个装甲师去打破对柏林的封锁，尽管艾森豪威尔已经否决了这一计划。杜勒斯不允许阿登纳主导谈话以退到和英国一样妨碍盟国团结的立场上。杜勒斯说，有四个西方盟国，其中三个已经公开宣称要保持团结，“联邦德国和我们站在一起也很重要”。如果波恩不想这么做，“那么它现在就应该说出来”。阿登纳试图回避进行表态，他指出，在西方，公众舆论反对“为柏林发动一场世界大战”。杜勒斯回答道，在美国不存在这一问题，而在法国和英国，至少它们的政府都支持“采取强硬立场”。面对杜勒斯的步步紧逼，阿登纳不得不表态。他说，他反对“仅仅只对东德动用核武器”。除此之外，对于美国的立场，他都支持。[9]汉里德认为，“阿登纳的真实想法一览无余”。这不是他最后一次试图阻止在柏林问题上动用核武器。一旦为形势所逼，“德国方面就会让步并回到主要问题上”，但他们的真实想法未必如此。阿登纳最为关心的是联邦德国的安全问题，这就要求不仅反对核战争，也反对任何为了柏林问题而发动的战争。德国人有着尚武传统，然而两次世界大战的失败给了他们沉重的打击。即使杜勒斯一再向阿登纳保证美国将会是核战争中的“主要目标”，阿登纳还是确信在一场大战中，即便不使用核武器，德国也将遭到毁灭性打击。阿登纳的态度极其矛盾，为了遏止苏联常规力量的进攻——该进攻的第一针对目标和唯一的受害者就是西德，波恩寻求美国保证，一旦苏联发动进攻，就要立即采取大规模的报复行动。[10]
在1959年2月7日和8日对波恩的访问期间，杜勒斯提出了两个与邦联相关的议题:扩大两个德国间的接触，全德享有共同的权力和自由。阿登纳否决了杜勒斯的提议，认为这只是对东德的曲线承认，把波恩与潘考夫相提并论。他所只能让步的是，同意苏联对西德的人权状况进行监督，除此之外，就没有其他让步了。因为杜勒斯还想赋予东德某些东西，阿登纳不得不努力地在最后的公报中提出“没有对等的让步，决不让步”的公式。[11]
从总体上看，杜勒斯的波恩之行达到了目的。首先，取得了联邦德国方面对美国应变计划的支持。“阿登纳和他的助手似乎很满意美国的应变计划。”其次，尽管有很多保留意见，阿登纳同意与苏联进行谈判。“与苏联举行某种类型的会议大概在所难免;甚至阿登纳也原则上同意这个意见。”[12]
2．阿登纳政府的“灵活”态度
经过与杜勒斯的会谈，阿登纳同意开展对苏谈判。问题在于，与苏联谈判就需要改变现状，而改变现状就意味着要作出让步。此时，阿登纳政府面临着来自国内外要求让步的巨大压力。“考虑到苏联对待德国统一问题所持的明显的冷淡态度，据说在西德政治舆论中，有日益增多的一部分意见倾向于事实上承认乌布利希政权，来换取对西柏林的适当保证。”[13]西方盟国方面也施加压力要求联邦德国政府提出自己的建议。在写给驻美大使格雷韦的信中，勃伦坦诺抱怨道:“一方面，西方盟国预期并希望波恩在德国问题上拿出个创议来，但另一方面，只要这个创议——而这是不可避免的——注目于西方安全体系中某些变化，并且触及联邦共和国同大西洋联盟的结盟关系，这个创议就只会引起他们的猜疑。”[14]
阿登纳所担心的是，美国政府可能会在接下来的谈判中牺牲联邦德国的利益与苏联达成妥协。为了防止这种不利局面的发生，阿登纳打算通过有条件地让步，比如承认东德，来暂时维持现状。由于局势从来没有恶化到阿登纳要抖出底牌的地步，所以一切都处在秘密状态下。1959年早些时候，阿登纳仅仅只是考虑在苏联的外交攻势面前，保卫联邦德国，维护其与西方之间的联系。保卫柏林是重要的，因为柏林的丢失将损害联邦德国的安全利益。但作为一个目标本身，它是次要的。1959年1月30日，阿登纳写信给杜勒斯，表示在东德获得“解放”之前，柏林或许可以维持“一段时间”。他并没有提到西德打算让步一事。他暗示，可以承认捷克斯洛伐克和波兰，“就奥得-尼斯河边界线发表一个审慎的声明”，在重申联邦德国合法要求的同时，宣布放弃使用武力来解决争端。他告诉杜勒斯应该无限期地延长“5月27日的最后通牒”，但他没有提到他将为此付出什么样的代价。[15]1959年2月，阿登纳的心腹，国务秘书格洛布克(Hans Globke)起草了一个没有公开的“格洛布克计划”。该计划主张就德国重新统一问题举行两德全民投票，在投票前，有5年时间的准备期，在此期间，东西德可以并行存在。由投票所产生的全德代表选举产生全德政府，该政府有权决定统一后的德国是加入北约还是华约。该计划有条件地给予东德以事实上的承认，承认柏林的自由城市地位。[16]阿登纳的底线是，通过这么做，至少可以防止一场战争。该计划从未作为正式的建议向西方盟国提交过。据勃兰特回忆:“据我所知，这一计划既没有跟西方各国，更没有和苏联代表讨论过。”[17]但“格洛布克计划”所包含的一些要点还是通过各种方式透露给了西方盟国。1959年3月13日在与麦克米伦的谈话中，阿登纳提出在柏林问题上最好有5年的时间维持现状，即东西方之间达成一个协议，不破坏两个德国间的现状。作为回报，波恩将暂时接受德国的分裂。阿登纳还表示，愿意讨论在德国国内某些地区限制军备的可能性。[18]波恩方面的暗示还在继续，1959年3月18日，基督教民主联盟(Christlich Demokratishe Union，Christian Democratic Union，CDU)的议会发言人告诉美国大使，波恩可以考虑在事实上承认东德。
联邦德国外交部的官员们也表现出了相当的灵活性。外交部的法律专家们认识到联邦德国政府拒绝与东德政府一级的官员共同工作，所以他们准备了一份草案，建议设立一个由东部和西部德国所有各州的代表组成的机构，作为重新统一的一个步骤。这一草案的内容虽然没有得到联邦政府的正式批准，但却被驻波恩的美国大使馆获悉。[19]1959年2月5日开始，美、英、法、西德四国外交官员组成的工作组在华盛顿开会，波恩派出外交部部务司长杜克维茨(George Ferdinand Duckwitz)出席。对于西方盟国方面的立场，他采取合作的政策。1959年3月到4月，四国工作组在巴黎和伦敦进行磋商时，联邦德国外交部第二司的处长鲍迪辛(Georg Graf von Baudissin)取代了杜克维茨。此两人的观点类似，关于谈判的进展，他们一直把顶头上司国务秘书舍尔彭贝格(Hilger Albert van Scherpenberg)蒙在鼓里，直到阿登纳需要一份报告。联邦德国外交部第三司提出的旨在把德国两部分各州纳入重新统一过程的思路，受到鲍迪辛的重视。在欧洲军备限制区的问题上，他也倾向于偏离“正统的”波恩路线。[20]勃伦坦诺似乎赞成脱离接触计划，他并不反对将军备裁减与德国重新统一联系起来，他还希望在阿登纳面前造成既成事实。[21]格雷韦认为，联邦德国外交部的官员们，包括勃伦坦诺在内，违背了阿登纳的意愿，自作主张地向盟国进行了妥协。但笔者认为，外交部所提出的计划和建议，尽管偏离了正统路线，但与阿登纳这一时期倾向于让步的指导思想是合拍的，所以并不是完全擅作主张。只不过阿登纳是惺惺作态，而外交部的具体政策执行者们提出了实际的、可供讨论的建议。(www.xing528.com)
对于波恩表现出来的灵活态度，美国方面当然不能视而不见。1959年3月，艾森豪威尔已经觉察到阿登纳政府可能会在德国重新统一问题上采取新的立场。1959年3月5日，在一次国家安全会议上，艾森豪威尔就提到，“阿登纳最近说我们可以在与苏联谈判德国重新统一时采取其他方案。”[22]在其回忆录中，艾森豪威尔也写道:“阿登纳近来曾谈到一个西德和东德之间的‘联邦’。他决不同意给东德人以与联邦共和国同等的地位，而且据东德人说，他坚决反对任何对他的行动的否决权。然而，篱笆两边的德国人显然在较低一级寻找一个解决办法，即从较低级的工作人员之间的某种不涉及两个政府的联合行动开始，来建立一个德意志联邦。”[23]3月20日，在与来访的英国首相麦克米伦谈到阿登纳最近的灵活态度时，艾森豪威尔用了“很有趣”一词来形容。[24]代理国务卿赫脱[25]在得知勃伦坦诺不反对将军备裁减与德国重新统一问题联系起来时，他急忙要求予以证实。[26]赫脱还将联邦德国外交官员们的主张加以综合，作为美国的建议写进了四国巴黎工作小组的报告中。这些建议有如下表述:实现德国的重新统一应有一个过渡时期，在这一时期内，由一个“全德委员会”制定选举法和制定关于临时的全德行政机关的法律草案，它应该由德国各州以及东西柏林的两个代表团组成;1年之后，应该在所有各州，通过直接的公民选举选出“全德会议”的代表;这个会议应发展德国两部分之间的“技术接触”，制定国民会议的选举法和关于全德临时中央权力机构的法律，并把两个法律提交公民表决。[27]
迫于国内外的压力，阿登纳开始为自己寻找后路，由此表现出了一些灵活的姿态。对于波恩所表现出来的通融，美国政府予以认真对待，将联邦德国外交部的一些计划写进自己的提议。美国政府认为，既然是来自联邦德国政府内部的建议，应该就是波恩可以接受的。
3．阿登纳的反复与“赫脱计划”的出台
事实证明，阿登纳并不打算在与苏联谈判前作出实质性的让步。很快，他的立场再度强硬起来。在短短1个月内，阿登纳之所以出尔反尔，主要有以下几点原因:第一，1959年3月19日，赫鲁晓夫公开发表讲话，表示并不存在对柏林的最后通牒问题，他还同意召开外长会议，承认当前西方在柏林的权利。这使得阿登纳认为形势已经得到缓和，从而决定收回先前打算作的那些让步。第二，阿登纳之所以表示愿意让步，容忍外交部偏离正统，并非出自真心实意，而只是基于策略上的考虑。国务院的一份情报认为，阿登纳“暗示让步是为了策略上的原因:防止国内出现不和，防止自己被孤立。到3月底，他又退回到原来的立场……‘没有对等的让步，决不让步’”。[28]第三，德国社会民主党在1959年3月19日公布了一个“德国计划”，在这个计划中，将德国的重新统一与在中欧的军事上脱离接触联系在一起。[29]这一计划在联邦德国公众中引起了争论，阿登纳由此得出结论，在国内反对妥协的呼声还是很高的。第四，杜勒斯重病缠身，一时难返工作岗位，而杜勒斯是阿登纳比较信赖的人，阿登纳对美国外交政策的未来走向没有把握，这迫使他用强硬的姿态对美国的外交政策施加影响。最后，阿登纳认为他的让步并没有得到美国积极的回应。阿登纳不愿意公开提出具体的计划，比如“格布洛克计划”就从来没有认真地提交给盟国进行讨论，也不愿意在西方四大国范围内进行协商，而只是希望先与美国达成谅解。这种态度当然会被美国理解为缺乏诚意，所以当勃伦坦诺要求访问美国并与美国政府在小范围内秘密磋商时，便遭到美国的拒绝。[30]
1959年3月下旬，当阿登纳看到四国巴黎工作小组的报告时，立即指示勃伦坦诺在1959年3月底4月初召开的西方四大国华盛顿外长会议上不惜一切代价扭转局面。在写给勃伦坦诺的信中，阿登纳作了严格的指示，对于工作组的报告“在任何情况下都不要同意，甚至对它进行谈判也要反对”。根据阿登纳的指示，勃伦坦诺拒绝对在巴黎制订的计划表示同意。[31]反对的理由有:(1)在东德“解放”和德国宪法制订之前，成立一个“全德委员会”，这是阿登纳最为反对的，因为它会导致某种形式的“邦联”。(2)美国和英国要求对苏联的和平条约草案提出反建议是不可接受的，因为没有一个民主的全德的政府来签订这样的条约。(3)不应该包括对德国东部边界奥得-尼斯河线的承认。阿登纳不同意把奥得-尼斯河作为德国东部的最终边界，他不愿意在这个问题上有所松动。[32](4)在与苏联的谈判中，阿登纳最希望排除的议题是:军事上的脱离接触计划，在中欧划定非军事区域或建立限制性-视察区。而这正是英国首相麦克米伦在1959年3月中旬访问波恩时向他极力推荐的。1959年3月24日，阿登纳对美国大使布鲁斯说:“只要我活着，就不允许在这一地区出现这种情况。”他还对布鲁斯表示，此类计划的任何部分都是没有意义的，意味着终结北约的使命。联邦德国将不接受这样的安排，特别是在它的军队没有和其他国家一样装备核武器的情况下。[33]
按照阿登纳的命令，勃伦坦诺反对将中欧安全地带与德国重新统一联系起来，而并不反对其与整体裁军挂钩。在法国的支持下，勃伦坦诺否决了英国关于使欧洲安全和德国问题脱钩的建议。随后，他又否决了法国关于使现有的对联邦德国的军备限制适用于重新统一后的德国的建议。[34]在这一问题和边界问题上，波恩不会也不愿意约束未来的全德政府。只要西方盟国表面上还支持在自决的基础上实现德国的重新统一，它们也没有很好的反驳理由。美国代理国务卿赫脱认识到，西方由于与联邦德国签署条约承认它在德国问题上的单独代表权，从而使自己毫无退路。现在所能做的就是希望波恩的态度稍微灵活些，也就是说，作出让步。
华盛顿外长会议结束时，勃伦坦诺并没有全盘反对工作组的报告，也没有像阿登纳所要求的那样拒绝对报告进行讨论。在一份给西方美、英、法三大国外长的备忘录中，在与赫脱1959年4月4日的谈话中，勃伦坦诺将主要精力集中在批评报告所建议成立的全德委员会上。在1959年3月31日和4月1日的外长磋商中，美国提出了一个所谓的“赫脱计划”(Herter Plan西方和平计划)。该计划对先前拟成立的全德委员会的组成予以了详细说明。“赫脱计划”建议成立的全德委员会由25名西德代表和10名东德代表组成，分别由波恩和东柏林加以任命。这一委员会的任务是讨论增加技术性接触，加强人员和思想的自由交流，制定选举法和宪法。勃伦坦诺认为这一建议潜藏着危险。他说，一个混合委员会的使命，必须仅限于草拟选举法而不是宪法，增加技术性的接触。他还否定了全德委员会由东西德的政党组成，并否认其具有执行或行政的功能，比如监督全德选举。联邦德国必须有权任命西德的代表;否则社会民主党和共产党将联起手来控制委员会，用统一的前景诱使幼稚的德国人民赞成中立。[35]
赫脱认为德国的立场完全是消极的，他与美国布鲁斯认为，为了让公众舆论感到满意，西方不要总是重复“自由选举第一”的公式。他们认为，由于每个人都知道该要求是不能被苏联所接受的，一再重复就等于承认西方不想有任何改变。赫脱声称，这就将使“莫斯科不费吹灰之力在第一回合就取得胜利”。赫脱直率地对勃伦坦诺说，联邦德国递交的备忘录“几乎完全是消极的”，很难想象，工作组怎么可能在这个基础上为谈判开始起草出某种富有吸引力的东西。他希望能够尽快地从联邦德国政府那里得到一个比较明确的工作基础。[36]
由于联邦德国对先前达成的一致立场的反对，华盛顿外长会议没有取得积极成果。勃伦坦诺虽然没有按照阿登纳的指示拒绝讨论工作组的报告，“但是，他的反对和保留(在递交的备忘录中写道，工作组的报告‘提出了非常严重的问题。联邦政府将为工作组的进一步磋商提出自己的想法，并在内阁批准后提出’)使其他参加者得出一个印象，即会议没有达到自己的目的，只好等待另一道新的工序——对此，没有人感到高兴”[37]。工作组于1959年4月13日至23日在伦敦再次开会，对先前的报告进行修改。最后的修改报告包含了赫脱所提出的“西方和平计划”，一些重大问题，比如安全和裁军、德国重新统一、柏林、谈判策略等，则要由各国外交部长作出指示。[38]要想在对苏谈判前形成协调一致的立场，关键是要说服阿登纳不要再次动用否决权。华盛顿外长会议后，美国大使布鲁斯前往阿登纳的度假地卡德纳比亚，设法劝阻阿登纳不要再次粗暴否定工作组的成果。加上勃伦坦诺和格雷韦的劝说，这次阿登纳心平气和地接受了新近修改过的报告。笔者认为，阿登纳的态度显得较为温和，并不在于工作组的报告有多么合他的心意，而在于以下几个原因:一是他深陷国内政治的旋涡，在出任总统或继续担任总理之间犹豫不决，在此关键时期，他需要来自勃伦坦诺和美国的支持。二是不能过于摇摆不定。对于工作组先前作出的决定，如将柏林问题与德国问题联系起来、将欧洲安全安排与德国重新统一挂钩、建立全德委员会，阿登纳只能提出修改意见，而不能完全加以推翻。毕竟，波恩先前已经同意了这些建议，现在不能反悔。而且他自己也坚持要将德国重新统一与欧洲安全联系起来，现在他无法予以否决。三是阿登纳也懂得妥协的艺术。通过对西方盟国立场的否决，阿登纳已经使得美国开始对先前的计划进行修改，在这种情况下，与美国进行“和解”是较为明智的选择。
由于阿登纳转而采取了合作态度，当西方四国外长于1959年4月29日至30日在巴黎开会时，总算在日内瓦会议前就一些重大问题达成了一致。最能体现西方谈判立场的是“赫脱计划”。这是一个经过多次修改的分阶段统一德国的计划。其内容极其广泛，“由赫脱国务卿提出的西方的‘和平计划’已经把那些最著名的批评者们……认为适宜于同莫斯科谈判的建议，几乎统统包括在内了”[39]。“赫脱计划”是西方大国之间妥协的产物。“这个计划虽然没有像伦敦所希望的那样大胆，也没有像波恩所担心的那样危险”，但“显然，华盛顿在某种程度上已经改变它的立场去迁就它的盟国在这一计划中的观点”。[40]其中阿登纳政府的立场尤其得到重视，具体表现在以下几点:(1)关于全德委员会。西方四大国同意建立一个混合的德国委员会，在委员会的组成上，保证联邦德国政府对该委员会的控制，委员会负责制定选举法，而不是宪法。在这一问题上，体现了联邦德国政府的观点。(2)关于欧洲安全。将会采取措施来促进欧洲安全和普遍裁军。而且不再划定特殊的地区，而是指出一个双方都同意的地区，包括中欧，或是法国和德国所要求的从大西洋到乌拉尔，使这一问题更具开放性。(3)关于德国重新统一后的归属问题。统一后的德国将与各有关国家缔结和平条约，有权自由决定选择加入北约或华约，这在很大程度上能够保证德国在重新统一后可以继续留在西方阵营，这是一直以来阿登纳外交政策的基石。[41]“赫脱计划”虽然具有包容性，但实际可操作性却值得怀疑。给人的印象是，西方各国匆忙之中达成了一致，而对于谈判中所遇到的困难和反复根本没时间予以考虑。“似乎可以肯定地说，已经决定了的只是对会议的开端的立场，而不是以后的策略，即不是关于如果苏联政府如所预料的，拒绝了西方国家作为开局的第一着棋而提出的‘一揽子交易’，西方应该怎么办。”[42]在两个德国出席日内瓦外长会议问题上，阿登纳也采取了少有的灵活态度。按照波恩原有的建议，为了阻止东德代表出现在日内瓦外长会议上，联邦德国不准备与会。为了提高民主德国的国际地位，苏联坚持让两个德国代表都参加会议，而且态度强硬，甚至不惜对会议进行抵制。在这种情况下，公众和各国政府寄予厚望的会议有流产的危险。美国没有费太大力气就让阿登纳同意与东德一起出席会议。
美国是西方阵营中的盟主，理所当然要在谈判前协调各大国之间的立场，主导谈判方针的制定。而阿登纳毫不客气地否决美国提议的做法，在很大程度上让华盛顿感到不满。但也应该看到，在这一时期谈判立场的制定上，美国并没有向联邦德国施加太大的压力。从“赫脱计划”的制定来看，美国巧妙地运用了联邦德国外交部与阿登纳之间的分歧，并没有出格之处，在细节处也充分考虑到联邦德国的利益。在西方阵营内部，英国不坚定的立场也很让美国头痛，在这种情况下，利用波恩的观点抵消英国提议中美国所不赞成的部分，是华盛顿所乐意看到的。阿登纳虽然没能推翻美国所提出的建议，但至少使美国认识到，在涉及联邦德国国家利益的问题上，波恩可以作出的让步十分有限。同以往一样，华盛顿与波恩之间的矛盾再度在协调一致的旗帜下被掩盖起来，从危机爆发以来双方之间的不信任却始终挥之不去，随着与苏联谈判的展开，双方的分歧将再度显现出来。
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