第二次柏林危机：美国与联邦德国关系研究

1．东西方关系的缓和

1953年3月斯大林去世后，苏联领导层内部出现了一股要求缓和的潮流。过渡时期的领导人马林科夫(Georgij M．Malenkow)表示，在社会主义及资本主义阵营和平共处的前提下，苏联愿意为了更进一步缓解国际紧张局势而作出努力。1953年3月15日，马林科夫在最高苏维埃会议上指出:“我们坚信今天没有任何受争议及特殊的问题，是不能靠有关双方经过相互协定，得到和平解决的。美国与苏联之间发生争议的问题亦复如此。我们现在及过去，一直赞成两大制度间的和平共存，我们相信美国与苏联之间没有客观的理由一定要发生冲突。”^[1]为此，他号召与资本主义世界和平共处，向南斯拉夫的铁托伸出了橄榄枝，对土耳其、伊朗和希腊作出了苏联友好的保证，以色列、印度和日本同样收到了这样的暗示:斯大林的去世意味着它们与苏联关系的改善^[2]。赫鲁晓夫继承了马林科夫的外交方针，并予以系统化和理论化，使之成为一套完整的和平共处战略。1956年2月25日，赫鲁晓夫在苏共第20次代表大会的总结报告中指出:“我们坚决主张和平共处，主张社会主义同资本主义进行经济竞赛，始终不渝地奉行和平和各国人民友好的政策。”“列宁关于社会制度不同的各国和平共处的原则，过去是，现在仍然是我国外交政策的总路线。”^[3]赫鲁晓夫还在总结报告中提出了“和平共处”、“和平竞赛”和“和平过渡”三个理论问题。这部分论述很引人注目，后来被人们称为“三和”路线，该路线构成了赫鲁晓夫的和平外交战略，为东西方关系缓和创造了有利条件。

为了推行和平共处战略，苏联政府努力争取召开美、英、法、苏四大国代表会议，以缓和国际紧张局势，解决东西方都较为关心的国际问题。1953年8月至12月，苏联曾先后五次建议召开这样的会议。^[4]苏联的建议得到了西方的积极回应。1953年4月16日，艾森豪威尔借对美国报纸主编协会讲话之机，发表了题为《和平的机会》的演说。艾森豪威尔说:“我们欢迎每一个真心实意的和平行动。”他要求苏联领导人用在奥地利条约上签字的实际行动证实其和平诚意，并呼吁美、苏进行裁军谈判。^[5]不久，英国首相丘吉尔建议展开美、苏、英、法四国首脑会议。对于西方态度转变的原因，苏联学者所编写的《外交史》中，作了如下分析:“美国军火工业集团在朝鲜策划的冒险行动的破产，6月17日帝国主义反动势力在德意志民主共和国领土上跳起的反革命叛乱的失败和苏联进行世界上第一颗氢弹的实验，使西方那些最好战的人们清醒起来。”^[6]西方学者德里克·W．厄尔温(Derek W．Urwin)认为这一时期国际局势的缓和有4个原因:朝鲜战争的结束、1952年11月美国的总统选举、斯大林的逝世和苏联终于制成一枚氢弹^[7]。除了上述原因外，笔者认为西方国家人民中所普遍存在的要求缓和的愿望也起到了重要作用。正如阿登纳所回忆的，1953年5月15日英国首相丘吉尔(Winston Churchill)在伦敦同他会晤时曾说:“在判断当前形势时也必须考虑到社会意见的倾向和各国人民的情绪。丘吉尔说，我们所关心的是，不要使英国人民产生这样的印象，似乎政府没有竭力争取局势的缓和。”^[8]

在缓和的气氛中，东西方逐步设法走向最高级会议(Summit)。1954年4月召开的日内瓦会议，缓和了亚洲的紧张局势。1955年5月，美、英、法、苏四大国在维也纳召开外长会议，签订了《奥地利国家条约》。该条约恢复了奥地利的国家主权，结束了四国对奥地利的占领状态，对世界局势尤其是欧洲局势的缓和起了积极作用。维也纳会议的成功，铺平了通向最高级别会议的道路。1955年7月18日至23日，美、英、法、苏在日内瓦召开四国首脑会议，使缓和的气氛达到高潮。参加会议的有美国总统艾森豪威尔、英国首相安东尼·艾登(Eden Anthony)、法国总统埃德加·富尔(Edgar Faure)和苏联部长会议主席布尔加宁(Nikolai Bulganin)，赫鲁晓夫作为苏联代表团的成员也出席了会议。这次首脑会议讨论了有关德国统一、欧洲安全和裁军、东西方的交流等问题。在以上所有议题上，美国及其西方盟国和苏联几乎都存在着深刻分歧，致使这次会议没有取得任何实质性成果。尽管如此，日内瓦四国首脑会议毕竟是二战结束10年后东西方之间的第一次最高级别直接接触。日内瓦会议所倡导的对话精神——“日内瓦精神”，对于缓和美苏紧张关系以至整个国际紧张局势不无益处。“虽然美苏冷战并没有结束，但在形式上发生了变化，即在进行对抗的同时开展了对话。”^[9]它标志着苏联外交地位的转变。“1955年日内瓦首脑会议虽然没有取得任何实质性成果，但是它标志着苏联结束了长期孤立于世界事务之外的状况。‘日内瓦精神’因此成了当时耳熟能详的词语。”^[10]日内瓦首脑会议还是东西方之间新“谅解”的象征。“艾森豪威尔总统和赫鲁晓夫总理能够在同一张桌子旁坐下来似乎就表明，双方都同意，在不发生全面战争的情况下，一种‘不稳定的和平’是摆脱核僵局的唯一可能的出路。”^[11]

进入1953年，由于美国新政府的上台和苏联领导人的更迭，双方开始谋求将欧洲和德国的分裂固定化，以缓和东西方紧张关系。如果说1955年以前德国的统一被西方视为是维护欧洲安全与缓和局势的先决条件，那么在1955年以后情况刚好相反，西方逐渐接受、承认现状——亦即欧洲和德国分裂，才能使欧洲安全获得保障的想法。^[12]换言之，英美已考虑将德国统一与欧洲安全问题分开处理。事实上，自1956年大选连任后，艾森豪威尔就着手削减国内军事预算并寻求与苏联达成裁减军备协议，全面改善双方关系。二战后初期，美国和苏联在欧洲的冷战造成了德国和欧洲的分裂，同时也使得国际关系高度紧张。东西方关系的缓和，使苏联政府看到了与美国通过谈判达成妥协的可能性。

2．德国问题上的僵局

虽然东西方关系出现了缓和，但无助于德国和柏林问题的解决，更谈不上重新建立一个统一的德意志国家。随着两个德国各自加入不同的阵营，中欧的现状开始固定下来。日内瓦会议标志着战后国际关系的分水岭，尤其是在东西方关系上从此开启了一个新时期，美苏双方外交政策优先考虑的重点，不再是解决德国统一问题，而是如何通过谈判裁减军备，维护欧洲的安全。

德国问题一直是东西方关系的一大障碍，东西方在德国问题上始终不能达成一致。随着冷战的发展，1949年德国分裂为东德和西德两个部分，大国之间关于和一个统一后的德国谈判签订和平协议的希望逐渐破灭，德国统一问题和对德和约问题被无限期地搁置。第一次柏林危机期间，虽然苏联在德国问题和柏林问题上对西方施加了巨大压力，但东西方没有达成关于德国问题和柏林问题的任何协议。在两大对立的军事集团建立后，美国和苏联在德国问题上达成一致更加困难。以欧洲和德国的分裂为基础，美国和苏联各自拥有自己的势力范围，形成了新的力量均势，并有意保持这种均势的稳定性。苏联曾经积极地谋求德国的统一，苏联之所以热心于德国的统一，有自己的打算。苏联是想以促成德国统一，使重新统一后的德国保持中立国的地位，制止联邦德国加入北约。在联邦德国加入北约之后，苏联的希望落空。苏联转而谋求让德国分裂的局面固定化、长期化。“对于苏联来说，一个分裂的德国是比较安全的。在20世纪50年代中期，由于不能获得一个解除武装或中立化的德国，苏联人准备接受现状。”^[13]由于在巴黎条约中对德国的重新统一承担了义务，美国不敢公开接受德国分裂的局面，唯恐因此遭到国内强硬派和联邦德国的指责。“与苏联达成任何安排，只要不是以苏联投降为前提，共和党右翼就可能大吵大嚷，斥之以绥靖、‘慕尼黑’或‘雅尔塔’。与之相似，由于美苏之间的有关谈判可能危及它既定的统一德国的目标或者它的主权，波恩政府对任何此类谈判都心存恐惧。”^[14]所以，“为了不致遭到波恩的反对，也不去蹚国内政治的混水，艾森豪威尔政府对苏联发出的信号一直不予理睬”^[15]。出于这一原因，美国对联邦德国的重新统一政策给予了支持，但美国与英国、法国一道为统一德国所提出的建议始终包含着苏联不可能接受的条件。其中有两点苏联尤其反对:一是通过两部分的德国的自由选举实现重新统一，二是重新统一后的德国可以自由选择它归属于北约或华约。前一个条件意味着由苏联一手扶持起来的民主德国有可能垮台，第二个条件则将把一个统一的德国推向西方阵营。这样的后果是北约和美国的势力将因此而延伸到波兰边界和东欧，这是苏联所不愿意看到的结果。“因此盟国的这些条件就使一个分裂的德国继续存在下去——这恰好是它们想要达到的……所以这些国家都反对德国的重新统一，为了保住阿登纳总理的西德政府不倒台，它们只是同美国一起，在口头上表示要忠于这个目标。”^[16]

在这种情况下，德国的统一不再是美苏关心的中心问题。德国问题被搁置了5年之后，1954年1月召开的柏林外长会议和1955年11月召开的日内瓦外长会议，讨论解决德国问题特别是德国统一问题。在这些会议上，苏联和西方的观点截然对立。西方希望联邦德国代表全德政府，而苏联放弃了统一德国的主张，转而要求在法律上承认德国的分裂现状，德国统一问题由两个德国之间协商谈判解决。1955年后，东西方再也没有召开会议讨论德国问题，而是把焦点转向了裁军领域，这使德国问题陷入僵局。德国问题迟迟得不到解决与东西方关系的缓和趋势是不相称的。

东西方关系缓和并不意味着德国问题有了解决的希望，美苏之间谁也不愿意在德国问题上作出让步，生怕一让步，就会导致自己在欧洲的全线崩溃。既然两国都不能轻易地将整个德国纳入己方阵营，那么最好的办法就是各自保留自己的地盘，既不放弃，也不允许别人染指。二战后初期，联邦德国是一个满目疮痍的战败国，到20世纪50年代末期，联邦德国已经成为西方阵营中的一个中等强国。随着主权的恢复和实力的增强，联邦德国在西方阵营中的地位日渐重要。这引起了苏联的担忧，而阿登纳政府在美国的支持下谋求核武装，更是让苏联政府担心德国军国主义的复活。

3．联邦德国核武装问题

1954年9月28日，在讨论联邦德国的重新武装和加入北约问题的伦敦九国会议上，阿登纳主动发表声明，放弃在本国制造核武器、生化武器。随着冷战对峙的加剧，以及美国在战略上进行的调整，联邦德国政府包括阿登纳本人逐渐认识到核武器对联邦德国在军事和政治上的重要性。联邦德国所依靠的是美国提供的核保护伞，这让其在安全上处于一种两难的困境:一方面担心成为美苏冲突的核战场，另一方面又担心美国在关键时刻不敢动用核武器。对于这种安全上的两难困境，豪辛格有很好的总结:“一旦发生冲突，这将立即引起一场核战争;一旦联邦共和国成为核战争的战场，报复性打击将变得无用;存在着‘小’的常规战争的危险，东方不用多少准备时间即可动用其远为优势的力量。”^[17]可见，联邦德国尽管本身不拥有核武器，但核武器对其防务来说至关重要。

英国和法国建立和加强自己核威慑力量的政策，则让联邦德国政府担心这将使联邦德国在西方阵营内部处于一种不平等的地位。1956年的苏伊士运河战争中，苏联向英国和法国发出警告:如果英国、法国不立即从埃及撤出军队，苏联将对伦敦和巴黎动用核武器。面对苏联的这一威胁，美国同英国、法国拉开了距离，拒绝向英国和法国提供核声援。美国的这种态度让欧洲盟国对其在关键时刻动用核武器的决心感到怀疑，英国和法国开始加强和建立自己的核威慑力量。英国开始研制自己的氢弹，并决定大幅度削减常规武装力量。法国也不甘落后，开始研制自己的第一枚原子弹。法国总理德姆维尔声称:“没有核武器的国家是卫星国。”^[18]这一观点虽然是为法国发展核武器的政策进行辩护，但让阿登纳政府担心，法国谋求核武器的动机是为了取得对联邦德国的优势地位。(www.xing528.com)

美苏的核对峙使联邦德国在安全上处于两难境地，英国和法国追求核大国地位的举动，则让阿登纳政府担心联邦德国会在这一领域内失去发言权。1956年年底，在联邦德国政府内部，首次出现了联邦国防军应该在北大西洋公约组织内用核武器装备起来的主张^[19]。对于这一主张，阿登纳表示同意:“因为如果我们一开始就阐明联邦国防军不用原子武器装备，则形势就会朝向有利于苏俄的方向发展。”^[20]1957年4月5日，在记者招待会上，阿登纳声称，战术核武器只是继续发展的炮兵，“显然，我们不能在正常的装备方面放弃我们部队最新武器的发展工作”^[21]。要解决美苏冷战背景下核武器给联邦德国安全和政治上带来的问题，对于联邦德国来说，有两条路可走:一是建立属于本国的核威慑力量，二是取得对核武器的支配权。联邦德国谋求核武装主要采取第二种方式，在与他国合作的基础上，取得对核武器的支配权。作为西方阵营当中的核大国、联邦德国最主要战略伙伴的美国对联邦德国在核武器方面的要求给予了支持。“显而易见，西德军方希望至少取得核武器，而且对战略导弹也极有兴趣，美国对此开始持一种默许态度。”^[22]

美国之所以对联邦德国在核武器方面的要求予以支持，是为了抵消苏联在欧洲所拥有的局部优势，完全符合美国的战略利益。在苏联领导人“军事强国主义”思想的指导下，苏联优先发展军事力量特别是战略军事力量。二战后，苏联的战略军事力量从无到有、从弱到强被建立起来。1949年，苏联成功地爆炸了第一颗原子弹，从而打破了美国对核武器的垄断，1953年，苏联又爆炸了第一颗氢弹。尽管如此，至少在20世纪50年代中期以前，苏联在核弹头运载系统方面与美国相比还存在不小的差距。苏联在战略轰炸机和远程导弹的性能和数量方面都要远远逊色于其对手美国。正因为如此，苏联还不能对远在大西洋彼岸的美国构成现实的威慑，苏联对美国的核威慑只是理论上的。要想与美国并驾齐驱，苏联领导人认识到，还必须把理论上的核威慑变成现实。既然对美国本土构成不了太大的威胁，苏联便着力加强其在欧洲的军事力量，在中欧部署了大量的常规兵力，并把相当数量的中程导弹部署到中欧和东欧，取得在欧洲对美国的局部优势。

1957年5月初，在波恩召开了北约春季理事会，在联邦总理府举行的一次秘密会议上，美国国务卿杜勒斯宣布了美国的战略划分。杜勒斯认为，在常规武器和战略武器之间，必须有第三种武器类别，即战术核武器。杜勒斯呼吁盟国在各自的军队中引进核运载工具——大炮、轰炸机和导弹，这一建议得到了联邦德国政府的积极响应。这样做的好处在于，联邦德国将会与美国形成“两把钥匙机制”，核武器运载工具由联邦德国部队管辖，而美国则保留对核弹头的控制权。“如果美国人不同意使用弹头，德国人就不能发射。反过来，如果德国人不发射，美国人的弹头也打不出去。”^[23]按照这个机制，美国只能在核武器驻在国的同意之下动用核武器，如此一来，联邦德国将对部署在本国领土上的美国战术核武器的运用取得监控权。由于联邦议会选举将在1957年9月举行，为了不让反对党借核问题来赢得选票，阿登纳认为，应该拒绝美国在联邦德国领土上储备核弹头。但他的意见遭到了国防部长施特劳斯的坚决反对，施特劳斯指出:“这种态度对我们在联盟中的地位将产生无法估计的后果。”^[24]在施特劳斯的坚持下，1957年5月10日，政府与反对党在议会内进行了一场激烈的辩论。在这次辩论会上，施特劳斯声称:“迄今为止，联邦政府既没有要求用核武器装备联邦德国国防军，也没有人向它提供这类武器或强迫它这样做。”^[25]施特劳斯宣称:“在裁军努力取得成果之前，联邦政府为了联邦共和国的安全，不能拒绝美国武装力量配备这类武器。”^[26]很显然，施特劳斯没有提到“两把钥匙机制”，而是把核弹头和核运载工具区别对待，从而把联邦德国进行核武装的问题仅仅说成是在联邦德国境内为美国驻军配备核弹头。施特劳斯的一番辩解，总算使具有爆炸性的核武器问题得到缓和。在顺利赢得大选后，阿登纳政府不再在核武装问题上遮遮掩掩，引进了各种可以搭载核弹头的飞机和导弹。

自20世纪50年代初期以来，苏联在战略武器领域取得了巨大进步，不仅打破了美国的核垄断，还对美国构成了现实的威胁。为了抵消苏联在导弹领域内所取得的长足进步，美国谋求对在欧洲部署中程导弹，并对联邦德国谋求核武装的努力一度予以支持。对在二战中遭到纳粹德国侵略的苏联来说，联邦德国的核武装问题不仅关系到美苏之间战略力量的对比，而且关乎民族感情。眼看联邦德国在美国的支持下逐渐进行核武装，苏联感到有必要加以制止。

4．柏林的特殊地位

德国问题是战后欧洲问题的核心，而柏林问题又是德国问题中最为敏感的热点。冷战高潮时期东西方之间的矛盾、冲突，两大阵营有关国家的战略调整和政策动向，常常在柏林问题上集中反映出来。“西柏林的现存状况使双方都不满意，这座城市经常是东西方在欧洲的紧张局势的爆发点。”^[27]柏林是东西方对峙的最前线，美国、苏联、联邦德国都在这里有着重大利益。

柏林问题源自二战后期，根据1944年9月12日伦敦会议议定书(London Protocol)，以及1945年5月1日和7月26日的补充协议，德国全国被划分为四个占领区和一个柏林特区，在四国共管的情况下，战后的柏林亦被分成美、英、法、苏四区，成为四国分区占领的城市。柏林由盟国分区占领并由占领国透过彼此间的协调共同管理，在安全和法律上具有特殊地位。盟国在柏林具有最高权力，此项权力亦包括适用于有关军事和紧急状态的情况。同联邦德国和民主德国的出现一样，东、西柏林格局的形成，也是冷战的产物。1948年6月24日，为了抗议西方国家在西占区进行货币改革、分裂德国的行为，苏联切断了西柏林与外界的地面联系，从而引发了第一次柏林危机。在这次危机中，西方国家为了保留自己在柏林的占领地位，对西柏林展开了大规模的空运行动，以借此打破苏联的封锁。第一次柏林危机结束后，西方国家加快了分裂德国的步伐，加速成立联邦德国。随着德国被分裂，柏林也被分裂为东、西柏林两个部分，东柏林为民主德国的首都，西柏林则处于美国、英国、法国三国的占领之下。因此，从现实政治的观点来看，西柏林既非构成日后成立的德意志联邦共和国的一个法定组成部分，亦非联邦德国政府的管辖地区。“西柏林在实际上融入西方体系给予它十分特殊的政治地位:它处在联邦德国政府的实际管理下，是一个独立的城市，而又是西方三大国的保护地。”^[28]从地理位置来看，西柏林是被包围在东德地区中的孤岛城市，除了3条空中走廊(柏林—汉堡、柏林—汉诺威、柏林—法兰克福)外，其对外水陆交通都要经过长达110英里的东德领土。^[29]

分裂的柏林，是美国的冷战前沿阵地。二战后，美国与苏联、英国、法国一起，对柏林进行分区占领，共同管理。但由于美苏之间的利益冲突，二战时的合作很快被相互之间的斗争所取代。柏林因而被分裂成两个部分:东柏林成为民主德国的首都，西柏林被纳入西方的势力范围，成为民主德国领土上的“国中之国”。对于美国来说，保留对柏林的占领权、维持在柏林的存在具有重大的象征意义。其一，美国对西柏林的占领权源于二战中对德国的征服，它表明美国是二战的战胜国，美国在柏林、德国、西欧驻军，介入欧洲事务，具有正当的合法性。其二，通过在柏林的存在，可以保留对德国问题的最终发言权。只要柏林问题得不到解决，德国的重新统一就无法实现，而柏林问题的解决，必须征得美国的同意。从这点看，通过在柏林的存在，美国掌握了德国重新统一的钥匙，从而可以对联邦德国外交政策拥有发言权。“从此以后，任何不基于赢得美国人的信任以使他们继续对柏林和西德给予保护的德国对外政策都似乎是不能接受的。”^[30]其三，作为一个深入到东方阵营内部的前哨阵地，柏林为美国从事秘密活动、向东方渗透提供了基地。通过在柏林的存在，维持对柏林的共同占领，美国得到了巨大的政治利益。与此同时，柏林也给美国的政治决策者们提出了许多难题。第一，军事方面。柏林在军事上非可守之地，它位于民主德国的腹地，处于苏联军队的包围之中，西方虽然在柏林驻扎有军队，但这些军队无论从数量上来说，还是从装备质量上来说，都只具有象征性的意义。“柏林是不可守的，因为它自身没有防御力量，只有西方国家的12000人的驻军，西柏林需要军事上的保证来确保它的生存;而美国和北约给了它这种保证。”^[31]这就意味着，一旦苏联进攻西柏林，美国只有使战争升级，动用核武器才能保卫柏林。1954年1月，艾森豪威尔签署了一个名为“美国的柏林政策”的NSC-5404/1文件。该文件表示，如果苏联对柏林进行封锁，或采取其他严重的干扰行为，西方为维持其在柏林的地位将不惜发动全面战争。美国将被迫“采取迅速和强有力的行动来应对苏联的挑战，即使引发全面战争也在所不惜”^[32]。第二，政治方面。由于柏林地位脆弱，苏联随时可以向其施加压力，美国要想维持柏林的现状，就必须与苏联进行谈判。在谈判过程中，由于主动权掌握在苏联手里，所以美国很难不作出让步，而一旦美国作出让步，就有损于它在世界上作为超级大国的声望。第三，经济方面。为了把柏林建设成为向社会主义国家展示资本主义优越性的橱窗，美国等西方国家对柏林每年都要投入巨额的援助。一旦柏林遭到苏联方面的封锁，仅是向柏林的居民提供生活必需品就是一项艰巨的任务。

分裂的柏林，是苏联与西方讨价还价的重要筹码。在二战中，苏军单独攻占了柏林，为进攻柏林，苏联方面付出了巨大的伤亡代价。为了维持与美国的合作关系，根据二战时达成的协议，苏联与西方美、英、法三大国一道分区占领了柏林。从苏联的角度来说，这是一个让步。二战后，苏联与美国等西方国家在德国和柏林问题上矛盾尖锐，其直接后果便是导致了德国和柏林的分裂。对苏联而言，西柏林位于东德的腹地，成为“国中之国”，这种状态是不正常的，但苏联不得不接受这样的现实，这是对柏林由四国共管的承认，同时也是对二战后美苏在欧洲各自势力范围的承认。二战后的历史事实表明，美国并不像它鼓吹的那样要解放东欧。这也使苏联认识到，只要与美国一道维护雅尔塔体制，尊重彼此的势力范围，美苏之间就不会发生大规模的冲突。不发生大规模的冲突，并不意味着美苏之间所有的矛盾都得以解决。苏联要想与美国谈判，就必须引起美国的注意，让美国对谈判感兴趣。而柏林就是一个可以引起美国注意的地方，它的防御地位脆弱，它的得失关系到美国在全世界的声誉，只要施加的压力得当，就会让美国自动走到谈判桌前。鉴于柏林问题与德国问题密切相关，苏联不仅可以要求改变柏林现状，而且还能在德国问题上大做文章，迫使美国和西方让步。另外，柏林问题牵涉西方多个国家，这些国家对柏林问题的关切点不一样，很容易在压力面前产生分歧，这也给苏联分化西方阵营提供了机会。所以苏联尽量把对柏林问题的发言权牢牢抓在手中，作为与西方讨价还价的政治筹码。尽管苏联在1955年9月20日与民主德国签署了条约，将主权移交给民主德国政府，允许其在内政和外交上充分自由，但却保留了对柏林通道的控制权，并声称苏联将一直保留控制权直到签订合适的条约为止。^[33]

分裂的柏林，对于阿登纳来说，代表着统一的希望。首先，柏林问题的存在意味着二战以来德国问题的未解决，也就意味着对德国分裂的否定，保证了联邦德国对德国的“单独代表权”和对民主德国的不承认。其次，柏林问题的存在也意味着联邦德国在德国统一问题上追求的现实合理性和可能性。柏林问题从国际法角度上意味着德国占领状态没有终结，美、英、法、苏四大国对德国问题的解决负有责任和义务，德国问题和柏林问题的最终解决必须在四大国的协商下进行，而不是某一国所能解决的。再次，柏林问题的存在对于统一的意义还在于，在“基本法”的规定中，它将是未来重新统一后的德国的首都。在联邦德国成立的时候，波恩只是作为联邦德国的临时首都，一旦德国重新统一，就将迁都柏林。最后，一个繁荣的西柏林在阿登纳看来，是资本主义制度优越性的展示窗口，会对生活在“专制”下的民主德国人产生吸引力，从而产生促进统一的作用。截至1958年，在西柏林的大学中就读的学生有四分之一来自东德。^[34]正因为柏林问题对德国重新统一具有重要意义，所以从联邦德国成立之时起，阿登纳就拒绝了将西柏林完全合并到联邦德国的建议，而是使西柏林与联邦德国保持密切的政治、经济联系。由于西柏林未解除占领状态，西方盟国有关柏林的限制条款继续有效，在形式上西柏林并不是联邦德国的一个州。然而，联邦法律在通过正式程序为西柏林议会明确接受后，也都适用于西柏林。西柏林虽然不参加联邦选举，但直接根据市议会党派大小选派22名代表参加联邦议会，被选派的议员同联邦议院其他议员一样享有同等权利。由于西柏林处于民主德国中心且被隔绝的位置，联邦德国政府每年以大量的补贴予以支援，才得以维持其生存。西柏林与联邦德国在政治上、经济上的联系，使得西柏林的居民认为他们当然应该属于联邦德国的一部分。^[35]

从1949年5月第一次柏林危机结束到1958年10月第二次柏林危机爆发，有9年的时间柏林的局势相对平静。“考虑到柏林一直是东西方关系中非常敏感的地点，平静局面维持得如此之久实在是让人惊讶。”^[36]在相对平静的局势下，潜藏着危机。柏林在军事上的不可防御性，在政治上对西方的重要性，对苏联领导人来说，是个巨大的诱惑。柏林是一个向西方施加压力的绝佳地点，通过柏林这个支点可以撬动世界政治版图。如勃兰特所说:“柏林是欧洲困难最多的地方，是世界政治利益和紧张局势的交点——也是许许多多(未被利用的和已被利用的)机会的交点。”^[37]