政府行政权：不缺位直接出成果

1.前期企业风险处置

企业破产涉及债权债务清偿、财产资源分配、资产变现、职工安置、社会救济、资金垫付、税收减免、土地处置、企业信用的修复、引进战略投资人、维护社会稳定等方方面面的问题，需要财政局、税务局、社保局、国土局、规划局、工商局、公安局等多个政府职能部门相互协调配合才能得以解决。破产审判实践中，一些地方政府为支持和配合法院破产审判工作，先后成立了临时性的领导小组或工作组，负责本地区企业风险处置工作，但是由于法定职责缺乏明确规定，政府协调的风险处置机制和企业破产的司法程序之间信息沟通不畅，协调事项不够到位，一定程度上影响了各自职能的充分发挥。因此，我国可以借鉴美国、英国、德国、俄罗斯等国家和香港地区的成功经验，设置破产行政管理机构，专门负责协调化解破产企业风险，承担企业破产过程中的行政管理职责，协调解决破产企业财产扣押解除、破产财产追回、企业税收减免、房屋土地产权确认、土地功能和性质的变更、工商登记注销、职工社会保险金缴纳、银行对不良资产的核销、破产财产变现、战略投资人引进、股权变更、破产清算和重整企业信用级评定等问题，建立与企业破产司法程序协调和对接的常态化企业风险监测、预警和处置机制。

2.破产程序启动后

第一，职工权益保护问题。依法优先保护劳动者合法权益，既符合企业破产法的立法旨趣，也是企业破产法的重要价值取向。企业破产，尤其是大型国有企业、集体企业的破产，与企业职工的切身利益密切相关，职工权益保护问题成为困扰破产案件审理的重大障碍和难点。对职工权益的保护其实不仅限于对职工债权的保护以及对职工各种程序性权利的保护，还包括对职工的再就业安置、职工各种福利设施的社会化移交以及对国有企业老职工超额贡献的补偿。^[23]职工权益保护问题能否妥善解决，既影响到社会的和谐稳定，也直接影响到破产程序能否顺利推进。职工权益保护问题仅靠法院自身力量根本无法解决，政府作为社会管理者，在破产案件中应当肩负起提供社会保障和维护社会安全的重任。破产程序一旦启动，法院应当及时联络协调政府相关部门，积极争取政府相关部门的支持。对于企业破产后符合领取失业保险的职工，社会保险机构应及时组织好相关资金用于向破产企业职工发放失业保险。对于破产财产不能全额兑现职工的欠发工资或者欠缴社保费用而又无力补缴的破产企业，政府可以通过设立储备金或者鼓励第三方垫款的方式优先解决破产企业职工的安置问题，政府民政部门应组织好相关资金，用于向破产企业职工发放最低生活保障。“从表面上看，政府代替企业进行工资的垫付，是替经营不良的企业承担了一定的责任，但站在更高的行政管理角度而言，由于企业进入破产清算所产生的巨大社会影响，以及由此可能造成的社会劳动者心理伤害和社会秩序的破坏，实际上就是保障了社会整体利益，有助于减少群体性纠纷发生的可能性，提高突发事件处理的妥善程度。”^[24]政府和第三方就职工债权的垫付款，转化成了相应的债权，在破产案件中取得代位求偿权，当然可以在破产程序中按照职工债权的受偿顺序优先获得清偿。此外，政府相关部门应当积极协调、引导、妥善解决职工的再就业问题，实现人力资源的合理开发、利用与配置。

第二，资产变现问题。破产财产变现难是制约破产案件审判效率、阻碍债权清偿程度的极其关键因素。破产财产的变现往往涉及土地及地上附着物的处置问题。主要体现在两个方面：其一，国有企业、集体企业土地使用权多为划拨土地，以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，而划拨土地上的附着物却属于破产财产。其二，土地及地上附着物因未办理登记手续或手续不完备、产权不明晰、征地补偿等历史遗留问题而无法进行拍卖。这些无疑给破产企业的财产变现带来了非常棘手的难题。划拨土地性质的变更、划拨土地及地上附着物的回购（收储）、土地及地上附着物产权不清障碍的清除无一例外地需要政府相关职能部门的通力合作、密切配合。(www.xing528.com)

第三，税费减免问题。根据税法等相关法律的规定，企业应缴纳的税费通常包括营业税、增值税、企业所得税、流转税、印花税、房产税、契税等。国家向企业征税一方面是为了维持国家机器的正常运转，另一方面也是服务于市场和企业的重要方式。破产企业往往资不抵债，濒临倒闭，困难重重，在此种境况下，若国家再向破产财产的处置行为进行征税，就丧失了税收行为的正当性，损伤了税收之根基，严重背离了税收“取之于民，用之于民”的宗旨，它不仅会进一步加重企业的负担，降低破产清偿率，影响企业破产重整的成功，而且会变相地将破产企业的纳税义务转嫁到全体债权人身上，极大地损害全体债权人的利益，甚至会引发影响社会稳定的严重问题。税收优惠是指国家给予财政目的以外的特别目的，通过税法上之例外或特别规定，给予特定纳税人减轻或免除税收债务之利益的各种措施的总称。^[25]破产财产的管理与处置必然触及各种税费问题，税收优惠政策在破产清算程序中能够起到促进清算和提高债权人受偿率之功效。在企业破产重整过程中，若能够对破产企业施之以税收优惠政策，则有利于破产企业轻装上阵，直接降低企业重整成本，增加重整后的预期收益，有益于破产企业重整成功，有助于形成一个规模有序的破产企业营业市场，实现资源的有效配置。政府应当充分发挥税收优惠政策在企业破产重整中的作用，通过政府税收政策的干预，引导破产企业营业交易市场的建立和运行，并利用这一市场进行宏观调控，最终实现企业破产重整制度价值的最大化、市场机制的效果充分化、宏观调控能力的强化。^[26]因此，政府税务部门应当在平衡国家利益与债权人利益的前提下，在坚持现有税收优惠政策的基础上进一步扩大破产企业税收优惠政策受益主体的适用范围，尤其要适当倾向于破产清偿率低、社会影响重大的破产企业，在法律和政策允许的范围内制定与推行更多的缓、减、免相关税费的优惠政策，进一步扩展税收优惠期间，扩大优惠税种范围，提高破产清偿率，实现全体债权人利益的最大化，促进企业成功重整，实现企业更生再建。

第四，破产重整企业信用修复问题。重整企业信用修复制度是指重整或重整成功后的企业，企业的法定代表人或责任人，在征信机构、法院、政府、管理人和债权人等的共同参与下，按照一定的法律程序和规定的条件，被获准消除其原有失信记录，重建其信用的法律制度。^[27]破产重整企业信用修复主要包括以下两种类型：一种是金融机构不良信贷信息修复，另一种是不良公共信用信息修复。重整企业信用修复涉及的具体内容通常包括银行、工商部门、税务部门、质监部门、食药部门、环保部门、司法机关等公共征信机构的信用记录，其中以银行征信信息的信用修复颇为棘手。破产重整企业不良信贷信息修复的诉求主要来自两个方面：一是企业进入破产重整后，重整计划可能涉及银行融资，但它在银行的贷款早已或即将逾期，已被银行列入不良贷款客户名单，基本上不可能再从银行融资；二是在重整计划通过、重整程序终结后，企业在人行征集系统的信用报告上仍有逾期欠款信息，在重整计划执行完毕前逾期欠款信息可能导致企业无法融资。^[28]破产重整企业能否获得再生与再建，在很大程度上取决于或依赖于重整企业信用修复制度的构建和完善。破产重整企业往往资不抵债、债台高筑，在银行、工商部门、税务部门、质监部门、食药部门、环保部门、司法机关存有失信记录，这些不良记录若不能被及时清除，必然会影响破产重整企业向金融机构的再融资行为，加大战略投资人引进的难度，进而阻滞企业营业事务的顺利开展，最终影响破产重整企业取得实质性重整成功。因此，中国人民银行、工商部门、税务部门等征信机构应当对破产重整企业推行宽松的资信认定标准，果断地清除破产重整企业旧有的失信记录，录入全新的信用信息，助推破产重整取得实质性成功。

第五，战略投资人的引进问题。企业破产重整往往涉及重大的资产重组、经营模式的选择、引入战略投资人等商业运作的内容。战略投资人的引入在整个破产重整程序中尤为重要。战略投资人引进难题的妥当解决对于重整能否取得实质性成功具有决定性作用。我国市场化的管理人模式尚处于培育阶段，不少中介机构管理人能力和经验相对欠缺，难以完全胜任引进战略投资人的职责，而政府以其固有的公共服务职能、独特的资源配置优势、超强的沟通协调能力，应当通过建立企业破产资产招商交易平台的方式，积极地配合管理人做好引进战略投资人的工作，确保企业重整成功。

第六，设立破产费用援助基金。现代破产程序具有纠正债务人欺诈行为、检索债务人财产、保障债权人清偿利益的多重功能。无产可破案件不宜简单地径行裁定终结已成为共识，因为“简单地终结破产程序，将反而促使债务人作出逆向选择——债务人通过欺诈行为将财产转移得越多，支付破产费用的可能性就越低，破产程序进行的可能性就越低，欺诈行为被追究的可能性也就越小，债务人也就越安全”。^[29]但是，无产可破案件的审理通常会产生诸如案件受理费、管理人报酬、职工基本安置费等费用，上述费用的支付问题倘若未能有效解决，必然降低债权人和债务人申请破产以及破产管理人履职的积极性，破产程序也无法继续推进。笔者以为，我国可以借鉴英国等国家的成功经验，政府可以通过适当比例的财政拨款补贴、鼓励债权人及债务人的出资人等利害关系人垫资、提取其他案件管理人一定比例的报酬、对企业征收部分破产资金等多种形式设立专门的破产费用援助基金，用以解决无产可破案件中破产费用、管理人报酬、职工基本安置费等经费的来源问题，从而为破产程序的顺利推进扫清障碍，最终实现破产程序的社会目的。江苏、浙江、山东、广东等地对设立破产费用援助专项基金进行了有益的探索，并取得了良好的效果。这些地区的成功实践为下一步在全国范围内设立破产费用援助专项基金制度提供了鲜活的素材，积淀了弥足珍贵的案例资源。