诚如汉密尔顿所言：“司法权在构成国家权力体系的立法权、行政权和司法权中是最弱的一个权力。司法部门既无强制，也无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量。”[4]司法权的本质属性是判断权，司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的证据（事实）与既定的规则（法律），通过一定的程序进行认识。[5]司法权明显具有消极性、被动性、谦抑性、中立性、独立性的特征，以公平与公正优先为价值取向，只服从于法律，从而确保它的行使不受其他力量的影响，排除非法律力量的干涉。司法权的这些特性也决定了法院在其职能范围内仅审理涉及债务清偿的问题，并不具有调配、整合社会资源及社会动员能力，仅凭法院的司法裁判难以统筹解决破产审判中常常会遇到的诸如企业风险处置、资产变现、职工安置、税收减免、引入战略投资人、为企业提供政策帮扶等社会层面的行政事务性问题。司法权在解决企业破产所引发的社会问题方面存在着相当的局限性。而行政管理发生在社会生活的全过程，它不一定以争端的存在为前提，其职责内容可以包括组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许、协调等行动。[6]政府行政权具有主动性和扩张性，以效率优先为价值取向，偏向于积极主动干预社会公众的经济和生活，其目的是“维护社会的安全秩序与普遍的社会福利与公共服务”。[7]政府具有三个基本职责：“第一，保护社会，使之不受其他独立社会的扰害侵犯。第二，尽其所能，保护社会上各个人，使不受社会上任何其他个人的虐待压迫，即设立严正的司法机关。第三，建设并维持一定的公共土木事业及一定的公共设施。”[8]企业破产附带产生的系列社会问题显然属于政府应尽的职责，无论是维护职工队伍的稳定，还是与债权人的沟通、投资人的谈判，政府都具有其得天独厚的条件，而且政府还具有在劳动社会保障、金融监管、工商、税务、公安等方面的职能资源优势，[9]政府具有公共服务和社会管理的职能，应当依法为实施市场化破产程序创造条件。行政权力只在破产法外部为其创造良好的社会环境和法制环境，使破产程序突破行政权力的瓶颈，真正实现司法权指导下的私权自治。[10](www.xing528.com)
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