中国际课程的本土实践中的外部管理问题

新世纪以来，我国高中中外合作办学和国际课程进入规范发展时期，审批、监管、评估各项政策相继完善，管理机制进一步完善。其政策也呈现出：鲜明的时代性，注重宏观统筹与微观运作相结合，政策执行从政府主导走向强调学校主体，政策态度更加积极、开放与包容等特点^[3]。管理上的问题集中在两方面：一是重视国际课程引入审批、忽视对合作办学的后续管理；二是重视引入审批的程序，忽视审批过程中对合作外方及其课程、资源优质程度的科学评估。这带来一系列后续工作的问题，如有些地方缺乏统筹规划，国际课程存在低水平重复；有的项目引入外方核心课程以及外国教育机构教师授课的比例很低，难以保证办学质量；有的社会机构引入外国教育资源背离中外合作办学的公益性原则，追逐经济利益；有个别地区和学校缺乏依法办学和维护教育主权的意识违规办学，损害教师和学生的合法权益。相关问题集中在：

1.合作双方资质的合法性问题

高中国际课程作为优质教育资源引入，必须依法合规通过省级教育行政部门审批，并报教育部备案。但据教育部对高中阶段各种涉外办学情况专题调研结果显示，依法合规通过省级教育行政部门审批并在教育部备案的高中涉外学校现有90个，部分地区的高中国际班是以学校“课程改革实验班”以及学校自行设立的“国际部”等形式存在，还有部分学校的国际课程班没有经过任何审批。^[4]也即目前大量高中国际课程的引入不是通过中外合作办学项目这个途径，其具体设置要求、相关审批程序不明确，导致目前高中国际班呈现出参差不齐的发展态势。这将带来一系列问题：如影响教育行政部门准确把握国际课程的整体情况和发展动态，难以及时总结相关的经验与问题；可能出现课程引入的无序与实施过程中的混乱，造成盲目引入、教学质量无法保证等问题；在引入国际课程的同时带来意识形态领域的冲击，可能会造成对教育主权的危害。按中外合作办学要求，合作双方学校和机构都要具备相应资质，部分国际课程需要课程开发方授权和认证以获得资格，如A-Lev-el课程要求合作单位经过剑桥考试中心的资格审核，获得注册资格后，才允许开设课程及申请组织考试的资格；获得IB、AP课程合法举办资质的学校都持有专属代码。中方资质中，目前对高中学校设立国际部尚无系统的指导和监管方式，出现一些鱼目混珠的项目，让学生与家长难辨真伪，急需出台对公办学校举办国际部的指导意见及对原有学校国际部进行清理和备案。另一方面对留学中介机构和社会培训机构引入国际课程缺乏相应政策，如何督促中介机构和社会培训机构改进服务、规范发展，还需规范、公开的督导机制，以供学校、家长、社会多方选择和监督。此外，如何衡量外方机构资质与中方机构相当，如何进行全面、细致的资质审核，还缺乏科学、规范的操作程序和有效的工具。

2.引入教育资源的优质性问题

国家鼓励引进外国优质教育资源的中外合作办学。优质教育资源主要集中在优秀的人力资源、课程教材、教与学辅助资源、技术和工具等资源上。目前就国际课程本身而言，相对集中在IB、AP、A-Level等主流国际课程上，这些课程的引入，都需要获得课程开发方的资格审核，但部分学校求新求异，引入的课程种类不断增多，国际课程引入的标准需要进一步明确；如何决定引入哪一种国际课程，也不仅仅是合作双方就能决定的，需要遵守国家相关规定和省市教育的统筹规划和科学布局。就外教师资、管理人员和课程专家而言，也需要建立一套系统的外籍教师准入制度和奖励措施，满足学校不断增长的外籍教师需求。就教材和辅助资源而言，目前的审批和备案更多是行政程序上的，缺乏深入的比较研究和专业选择。如原版教材的购买多是在合作外方或外教的推荐下学校通过中国图书进出口公司购买，鉴于国际课程教材的多样化，需要有专门的业务机构或第三方研究机构把关。如上海市国际课程（含课程方案、课程计划及其教材）由上海市中小学教材审查委员会办公室委托上海市基础教育国际课程比较研究所进行审查。此外，对引入相关的教与学辅助资源、技术工具等，需要考察其自主性的知识产权、资源的适切性以及可持续性，确保资源能真正为我所用。另一方面是引入资源的数量问题，部分合作项目语言课程居多，外方核心课程数量不足；有的项目引进教师数量不够，引进门槛低，部分外教难以胜任国际课程教学。

3.学生学籍和学历受认可问题

目前高中中外合作办学就学生学籍而言，有省市教育行政部门纳入统一招生计划的正式学籍（可参加当地高考，学习合格后发放盖有当地教育行政部门公章的毕业证书）和办学机构注册的学籍两种，前一种学籍的获得需要通过统一中考，是正规的学历教育范畴；后一种学籍主要是符合办学机构入学条件通过招生完成，此类学生不能参加当地高考，只能对接民办高等教育或国外大学等。关于国际课程学习的学历问题，一种是获得正规学历证书，学习此类课程需要注册合作方中单方或双方受当地教育行政部门认可的学籍，课程学习合格后获得学历证书，该学历受合作方（单方或双方）当地教育行政部门认可。一种是课程文凭或证书，如IB课程文凭，课程学习后参加全球性考试，获得通用性的国际文凭；另一种是课程证书，是学习某种课程并且通过考试的证明，一般由课程开发方和考试机构或课程提供学校发放。

4.费用收取及规范管理的问题

目前部分国际课程引入在很大程度上显现出高收费的倾向。目前全国范围内高中国际课程班学费并没有统一标准，一般是学校向当地教育部门申请，通过审批后再向当地物价部门申请核准收费项目和收取标准。由于各地经济发展水平不同，学校的办学水平、师资设备投入、招生规模也不同，形成了不同省市、地区乃至同一个地区不同高中国际课程班收费标准不一样的局面。国际课程作为优质资源引入，从教育服务的角度而言需要支付学费无可厚非，但实际上这种服务如何定价，成本核算的合理性如何，主管部门批准的依据何在，政府也很难断定。国外课程学习按所修学分有相应的收费依据，而中外合作办学主要由学校根据办学成本进行分摊，缺乏统一的、公平的、透明的定价和依据，这也是造成国际课程市场价格混乱的原因之一。(www.xing528.com)

另一方面，随着对高中改制学校的清理和规范、公办高中招收“择校生”的比例逐年缩减直至取消，严格规范公办高中收费成为一个基本的政策取向。在这样的背景下，公办高中国际课程班现行的收费模式能否持续需要斟酌。上海市2013年出台的《上海市教育委员会关于开展普通高中国际课程试点工作的通知（沪教委基〔2013〕37号）》严格规定：引入国际课程作为拓展型课程和研究型课程，参与的学生为学校正式在校生，不得另行招生，所需成本纳入学校办学经费的成本核算之中，不得向学生收取额外费用。引入国际课程进行融合试点的学校，学生单独编班，公办普通高中不得向国际课程班学生另行收费。民办普通高中国际课程班的学费，按学校报区县教育行政部门审核后报价格主管部门批准后执行。江苏省物价局与财政厅联合发布的《关于明确普通高中国际课程班收费有关问题的通知》，要求从2011年秋季学期起，规范普通高中国际班收费标准，规定新增设的公办普通高中国际课程班应设立最高学费标准，每生每学期不超过1万元。普通高中学校与江苏省教育国际交流服务中心合作开设的“苏教国际班”，学费标准按照普通高中学费标准执行。《深圳关于加强公办普通高中开设国际课程管理工作的通知》也指出，公办普通高中开设国际课程所需费用在本校教学经费中自行解决，不得借此向学生收费。在合作学校或项目内部，应当依法加强对高中国际课程班的财务进行管理，收费收入实行收支两条线管理，单独建账，独立核算，但实际运行中部分项目或学校财务管理存在漏洞，这也是部分省市高中中外合作办学项目评估中反映出的突出问题。

5.过程监督和质量评估问题

《中外合作办学条例》虽指出省市教育行政部门对中外合作办学项目进行日常监管，但这里的中外合作办学项目主要是高等教育领域内的合作项目；《中外合作办学条例实施办法》明确省市教育行政部门对高中中外合作办学项目进行审批，对本科以上的合作项目进行日常监管。故当前高中阶段的合作项目和国际课程班存在重审批轻过程管理的问题：前期的审批主要是基于文本材料，文本材料的真实有效性、审批后学校对审批方案的执行等缺乏检验和追踪；日常监管大部分省市都是通过年检的方式，即主办学校提交年度报告上报审批部门来完成。虽然《中外合作办学条例》也提出第三方可参与到质量评估中，但总体而言发展时机还不成熟，目前只有少部分省市如北京市、山西省等委托第三方机构对地域内的中外合作办学项目进行调研和评估。中外合作办学的质量主要依靠学校自我把关。此外，对大量民办机构和涉外社会培训机构的监督还是盲点。对于民办学校的审批，教育部门会对符合条件的民办学校颁发办学许可证，允许一些民办学校开展高中学历教育。但由于这些民办学校是独立法人，有些学校会与校外机构开展业务范围外的合作，这些没有报教育部门批准的合作行为，往往成为监管的盲点。涉外培训机构也因多方担责沦为无人监管之境，这类非学历机构与外方学校合作的项目，一部分是由教育部门前置审批，再到工商部门注册，之后又与学校签订合作协议，存在多方监管但实则不能落实的情况。

6.以项目争夺生源的问题

北京、上海等地高中中外合作办学项目评估和调研中反馈：一方面是公办学校国际课程班政策的收紧、招生人数并没有随需求增加而增加（北京、上海、广东等省市近年公办学校国际课程班招生人数没有增加）；另一方面面对学校类型选择时，更多的学生和家长倾向于选择公办学校国际课程班而非民办学校，故当前公办学校国际课程班竞争比较激烈，北京公办学校国际课程班中考录取分数逐年提升就是例证。在此种情况下，部分公办学校把开办国际课程班看成是体现学校名校地位的一种方式，有的学校把开办国际课程班作为争夺优质生源的一种手段，力图通过生源改善促进学校办学；民办学校也因招不到优质生源难以在短期内改善办学效果。此外，随着更多学生和家长选择学习国际课程为出国留学做准备，越来越多的学生不参加高考而尽早参与到社会培训机构的课程学习中，社会机构等也加入到生源争夺中，这无疑使高中国际课程引入和发展的环境更加复杂，对多种办学主体的资质认定、规范管理和质量评估迫在眉睫。

7.有违教育公平和损害教育主权的问题

公办高中开办国际课程班单独编班学习并高额收费，是近年受到多方人士关注和热议的话题，特别是有人大代表和政协委员指出国际班占用公有资源为少数人提供优质教育有违教育公平。同时，国际课程的引入有一个基本价值取向的问题，中外合作办学必须遵守中国法律，贯彻中国的教育方针，符合中国的公共道德，不得损害中国的国家主权、国家安全和社会公共利益。中外合作办学应符合中国教育事业发展的需要，保证教育教学质量，致力于培养中国社会主义建设事业的各类人才。教育部颁布的一系列中外合作办学文件中，一再强调开展中外合作办学要进一步增强政治敏锐性和政治责任感，要坚定不移地坚持中外合作办学的公益性原则。但实际运行中也存在办学项目目标模糊、定位不清、方向不明、违规办学、唯利是图的情况；有些中外合作办学项目与社会上的留学中介机构联手，把工作的着力点放在如何让学生出国，而不是通过引进优质教育资源提高学校的办学水平，这些都引起社会高度关注并有待进一步规范。