现代农村社会治理：乡规民约与创新

近年来，我国农村社会结构发生很大变化，农村社会治理体制不断完善，治理模式由一元管控转向多元共治，乡村治理现代化水平不断提升。同时，农村社会结构的变化和治理模式的转变给现代乡规民约的发展带来了挑战。

7.1.1.1　农村社会结构变化带来的挑战

改革开放以来，随着经济的发展，我国农村社会结构不断发生变化。农民群体逐步分化出私营企业主、个体工商户等，外出务工的农民工阶层逐步壮大，并且有一些选择留在城市发展，给现代农村社会结构的转变带来深远影响。有学者将我国农村社会划分为八个阶层，分别是：（1）外出经商户、城市稳定工作的农民工及其家庭；（2）农村私营企业主、农场主；（3）农村个体工商户、农业大户；（4）农村管理者、知识分子；（5）未稳定型农民工；（6）本地农民工（半工半耕型）；（7）纯农户；（8）贫弱农民。^[1]其中，收入中等阶层的人数占农村人口数的比重较大，没有进城务工的青壮年农民和老弱病残户占农村常住人口的绝大多数，农民阶级在整个社会中仍然属于低收入群体。^[2]农村社会结构的变化使农村社会发展出现一系列问题，也给现代乡规民约的发展带来挑战。

（1）农村教育、医疗、养老保障等问题因农村社会结构的变化而变得更为尖锐

在教育方面，相较于城市，农村的教育水平整体上较为落后，很多农民子女接受初等或中等教育后就辍学务农或外出务工，而接受过良好高等教育的农村学生一般选择在城市发展，因此，留守在农村的农民往往教育水平有限，导致农村缺乏接受高等教育的人才。

在农民工劳动保障方面，选择进城务工的农民工人数在农村超过半数，一些农民工从事的工作属于高度危险作业，对其人身安全构成威胁；进城务工的农民工参加五险的人数较少，工作条件恶劣，甚至工资也难以保证按时足额发放，劳动保障欠佳，成为城市的边缘群体。

在医疗方面，我国新型农村合作医疗保险制度目前在农村基本实现了全面覆盖，但是仍须不断完善。例如，推广大病医疗保险制度，让农民看得起病，不至于因为一场大病变为贫困户。

在养老方面，农村在养老保障方面仍存在很大问题：农村养老保险参保人数较少，多数农民选择传统的土地保障和家庭保障的方式；虽然国家对60周岁以上的农村老人提供基础养老金，这属于国家补贴，体现出国家对农村老年人养老保障的政策倾斜，但是国家提供的基础养老金数额较少，再加上农村医疗、基础设施发展不到位，农民的养老保障水平与城市相比仍然存在着差距。

（2）农村留守群体对农村社会治理的参与度较低

首先，农村社会留守群体中相当一部分是留守妇女。除了家庭性事务，留守妇女在农村社会性事务中也扮演着重要的角色，如担任村主任、村支书等村干部，创办民营企业，带动乡村经济发展等。妇女在农村社会的经济发展、政治建设、文化传承等方面都起着推动作用。大部分妇女吃苦耐劳，在发展农业生产的同时，还要照顾儿童和老人，但是留守妇女对农村社会治理的作用并没有得到充分发挥。有的妇女由于接受教育程度低，对国家政策、社会发展了解少，视野局限于农村地区，平时又忙于家庭事务，以致农村妇女对村庄公共事务的参与积极性不高。^[3](www.xing528.com)

其次，留守老人在农村社会治理中积极作用没有得到较好发挥。农村老人对农业生产拥有自己的独特经验，在农村社会中也拥有长久稳固的人际关系，参与农村事务具有优势，但是老年人的身体健康状况及体力通常不如年轻人，从事公共事务有心无力。另外，农村老人选择购买养老保险的比例不高，普通农民只享有国家提供的基础养老金，在养老方面主要依靠土地保障和家庭保障的方式，为了保障自己的生活，有的农村老人须坚持农业生产。在此情况下，抽出时间与精力参与农村社会治理也无从谈起。^[4]

最后，留守儿童由于未成年，本身是无民事行为能力人或限制民事行为能力人，需要监护人履行监护职责，就更谈不上积极主动参与农村社会治理了。而且，留守儿童也带来一系列社会问题。由于缺少来自父母的关爱，给留守儿童的生活、教育、性格、心理、健康、安全等方面带来一系列问题，留守儿童成为农村社会发展中应当重视的群体。

另外，农村社会结构变化使农村社会从传统的熟人社会向半熟人社会转化，甚至逐渐步入陌生人社会，村民关系日益疏远，村落文化的认同感逐渐降低，外出务工人员参与村务的机会越来越少，与其他村民的关系慢慢疏远，而选择定居在城市的人因为地域、生活差异更是与在家乡的村民很少联系，传统的熟人关系被打破，村落文化传承面临严峻考验。例如，农村事务中较为重要的祭祀活动、丧葬活动可能因为外出村民不了解具体习俗或难以抽身参与而逐渐让共同的仪式感淡化。在农民的精神需求方面，随着社会的发展，传统的村落文化受到冲击，现代生活方式带来文化断裂和传承断层导致村落文化逐渐衰落，对农村社会的治理造成了不小的阻碍。

7.1.1.2　农村社会治理主体带来的挑战

改革开放以来，我国农村社会治理从人民公社时期的一元管控逐渐变成多元主体治理模式，除乡镇政府和村民自治组织以外，村民群众、其他民间组织等主体也参与乡村治理之中，体现出多元共治的优势。在我国社会转型阶段，国家倡导政府角色由管理型政府向服务型政府转变，为新时代农村社会治理积极出谋划策，与此同时，应保障村民自治权，政府不能干预依法属于村民自治范围内的事项。根据《村民委员会组织法》，村民会议是在农村社会治理中居于最高决策地位的机构，但在现实生活中，村民会议有时流于形式，难以发挥实际作用，而且存在公权力过多干预乡村事务的情况，农村社会各个治理主体之间的关系没有达到平衡。^[5]要真正实现农村社会的多元共治，乡镇党政组织、村民自治组织、乡村精英、村民、社会组织等都应发挥其特有的作用，但是实践中，各主体的治理作用未能达到理想状态。

首先，公权力机构的农村社会治理能力亟待提高。乡镇是我国最基层的政权组织，是党的执政基础，乡镇党政组织在我国农村社会治理中具有重要地位。乡镇政府管理农村公共事务，落实有关乡村建设的各项政策规定，在农村社会治理中起到上传下达的作用，但是在其开展工作的过程中也面临多种问题。例如，乡镇财政是乡镇政府管理的一级财政，实行分税制后，县、乡财政受到很大影响，许多地方出现支大于收的情况，财政紧缺；而且，原先乡镇财政收入主要来源是农业税，在农业税取消后，乡镇财政收入缺少了主要组成部分。经费缺失不利于乡镇政府开展农村建设工作，也影响乡镇干部的工作积极性，乡镇干部的工资收入较低，导致有些干部不能将精力全部投入到农村建设中，更有甚者会采用贪污手段，影响村内良好风气的弘扬，对农村社会的经济发展和村内事务管理难以起到有效的促进作用。又如，大学生村官制度为乡镇干部队伍注入活力，大学生带来新的知识和治理理念有利于发展农村经济，也有助于提高基层干部素质，但是农村环境艰苦，选择继续留村工作的大学生人数较少，其为农村提供的先进理念没有适当的人才保证连续实施，不利于农村社会的长久发展。^[6]还有，一些乡镇党政组织并不充分了解农村情况，作出的决策因不切实际而无法产生预期效果。例如，党的十九大报告中指出要提倡绿色发展，而有些乡镇政府为了发展经济，引进或发展高污染企业，以此造成的环境问题，严重影响了村民的生活。有些地方甚至大搞形象工程，对农村社会的治理没有尽到责任。

其次，社会组织的作用未能充分发挥。由于政府供给能力的有限性，农村的很多公共服务由农村社会组织参与提供，但因制度约束、资金匮乏、人才短缺和内部管理不规范，社会组织提供的服务层次低、规模小、范围小，农民对农村社会组织提供的服务满意度并不高。^[7]以农村金融组织为例，我国农村社会组织对农村的投资较少，招商引资工作开展较为困难，农村金融组织体系尚不健全。国有商业银行、农村信用社以及村镇银行等金融机构可以为农村提供金融服务，但是仍然存在资金外流现象，农业生产周期长，收益低，而且我国目前没有形成农业生产规模化经营，因而金融机构为农村提供金融支持动力不足，导致农村融资难等问题。我国拥有悠久的农耕文明，是农业大国，但是金融投资与农业市场发展水平不成比例。我国的农业市场具有巨大潜力，中华人民共和国成立初期，工业发展水平低，通过农业哺育工业实现国家工业化，在农业方面实行计划经济体制，后来又实行人民公社化运动，市场在农村金融方面没有发挥作用，经过几次金融改革，逐渐意识到可以发挥市场调节作用，但是民间资本的引进工作仍不理想，目前农村金融方面发挥主要作用的是农村信用社和邮政储蓄银行，其他资本对农业的投入较少，因此，缺乏自由竞争的金融市场难以发挥较大作用。国家发展村镇银行为农村金融注入活力，吸收民间资本投入农村市场，在国家的领导下，发挥市场的作用，尽力解决农村融资难的问题，但由于长久以来的计划经济影响，农村金融改革还须不断探索，民间社会组织在农村社会治理中的作用还应尽量充分发挥。因而，在农村基础设施水平提高之后，减少政府对农村的干预，充分发挥民间社会组织的作用，农村的信息宣传、农民培训、农产品的流通、生产工具的提供等工作都可交由民间社会组织完成。

最后，农民群众参与农村社会治理的积极性没有充分调动起来。由于我国古代实行小农经济，农民生活自给自足，居住分散，相互之间合作性较差。长期以来小农经济对农村的影响极深，因此，农民对社会事务关心程度不够，参与政务能力不足。自给自足的自然经济局限了农民的见识，农民将其关注点集中在土地上，参与社会事务的积极性不高。现阶段，我国农村经济的发展主要依靠土地，分散化的经营模式使农业生产获利水平较低，农村居民的人均可支配收入较城市居民有较大差距，以2020年为例，城镇居民人均可支配收入为43834元，而农村居民人均可支配收入仅为17131元。为了自身生存需求，农民将更大的精力投入发展生产上，对政治性事务、社会性事务关心程度较低。近些年，农民家庭经济水平逐步提高，使得他们有更多精力关心自身政治权利，关心社会事务，比如行使选举权、积极参与农村社会治理等，这使农民对自身政治权利和社会权利的认识有了非常大的提升。然而，仍有一些农民没有实现意识上的转变，对国家、集体的认识还停留在比较浅的层面，参与政治事务、社会事务的积极性和能力都有待提高，这不利于实现村民自治及农村社会的多元共治。