现代乡规民约与农村社会治理创新测评

5.1.1.1　调研概况

（1）调研的主题、方法、地点和数据分析软件

本书调研主题为“农村社会管理制度创新中的现代乡规民约研究”，采用问卷调研和个体访谈相结合的调研方法，从2013年到2017年，历时近四年时间，深入农村进行实地调研。调研地为北京、甘肃、广西、海南、河南、江苏、陕西、云南、山东等省、自治区、直辖市，之所以选择这些地方，是因为：北京是我国首都，农村社会发展是在首都发展大局中开展的；甘肃地处我国西北部，有的乡村仍保留着较多传统农村社会的原始风貌、民俗风情；广西地处我国西南边疆，属于民族地区，当地农村拥有独特的人文环境；海南位于我国南端，曾发现清代官府禁约碑刻和乡规民约碑刻20块左右，为乡规民约的历史研究提供了原始资料；河南为华夏文明的主要发祥地，保留了中华优秀传统文化；江苏有丰富的传统乡规民约历史文化，清朝时江苏各县颁有乡约规条，并设有乡约局；陕西拥有丰厚的传统文化积淀，是中华文明的重要发源地，《吕氏乡约》就诞生于陕西省的蓝田县；云南少数民族众多，民族文化丰富，各类乡规民约资源也较为丰富；孔孟之乡、礼仪之邦的山东是我国儒家文化发源地，而乡规民约所蕴含的思想受儒家文化影响至深。经过调研，获得了大量的第一手数据和资料，并应用SPSS数据统计分析软件对数据进行分析，为本书提供了科学合理的研究基础。

（2）问卷数量和调研对象

本调研共发出去调研问卷1500份，收回问卷1422份，回收率为94.8%；其中有效问卷1358份，占回收问卷的95.5%，占发放的总问卷的90.5%。有效问卷中，1335份填写了年龄，23份缺失；1338份填写了性别，20份缺失；1290份填写了文化程度，68份缺失。（详见表5-1）

表5-1　调查对象的年龄、性别、文化程度的有效问卷数

从年龄来看，在1335份填写了年龄的问卷中，调查对象分处不同的年龄段，调查显示：调查对象在46—55岁年龄段占最大比例，占1358份有效问卷的30.0%；其次是36—45岁年龄段，占比27.3%；26—35岁年龄段占比为20.8%；18岁以上25岁以下以及56—65岁年龄段分别占比8.6%和8.8%，说明这两个年龄段的人参与调研率较低；66岁以上年龄的人参与调研率最低，为2.7%。另外，由于有23位调查对象没有填写年龄，系统统计为缺失（调查对象的年龄分布详见表5-2）。调查对象的年龄段分布，表明本调研主要集中在26岁至55岁的村民中，这部分村民占有效问卷人数的78.1%，能够反映出青壮年主体对村规民约的认识和看法。

表5-2　调查对象的年龄分布

从性别来看，在1337份填写性别的问卷中，男性为548人，占比41%；女性为789人，占比59%。需要说明的是，548位男性调研对象中，107位是村干部，其余441位是一般男性村民；789位女性调研对象中，有451位是村干部，其余338位是一般女性村民。没有填写性别的村干部为0人，没有填写性别的村民为21人（详见表5-3）。本次调研期间，恰好笔者有为各地基层女村干部工作能力进行培训授课的机会，借此机会，笔者接触了一批优秀的女村干部，对她们进行了有关乡规民约的问卷调研和个别访谈，因而本调研中女村干部的比例较高，正因如此，笔者也了解到女村干部对乡规民约在农村社会治理中功能发挥的真实看法。参与调研的男女村干部共有558位，在村中担任的职务分别为村委会主任、副主任、村支部书记、监委会主任、村支部委员、村支书助理、会计、妇女主任、文书、专干等（详见表5-4）。

表5-3　调查对象的性别、身份分布

表5-4　参与调研村干部的职务分布

从文化程度来看，1290份填写文化程度的有效问卷显示，调查对象中，高中和中专学历占比最大，为41.9%；其次是初中学历，占比22.0%；大学及以上学历占比21.7%；小学及以下学历占比7.1%；大专学历占比2.2%；没有填写学历的问卷为68份，占比5%。虽然被调查对象的文化程度各不相同，但大多接受了一定程度的学校教育，且受教育程度在调查对象中呈中间高、两头低的正态分布，即高中和中专学历人数比例最高，以此为基点，更高学历和更低学历的人数分别递减（详见表5-5）。

表5-5　调查对象的文化程度分布

5.1.1.2　现代成文乡规民约存在的形式

正如笔者在第三章对乡规民约的分析，本书认为乡规民约是乡村或乡民的自治规约，是某一地域的乡村居民共同商议制定并共同遵守的成文或不成文的规范或准则。随着农村村民自治制度的不断发展和完善，农村的乡规民约类型多样，在成文乡规民约中，除了以“乡规民约”或“村规民约”命名的以外，还有村民自治章程、村民自治民主议事制度、村务公开制度、村委会干部工作守则等多种形式的自治行为规范。由于有些乡规民约是针对村庄事务中的某一方面进行的约定，比如环境保护规约、计划生育规约、保护山林规约、保护水源规约等，这些单行的村规民约在调研时就统一放到“乡/村规民约”这一大类中。在有关“您村有以下哪种或哪些村民自治行为规范”问题的回答中，调研对象可在选项中多选。经统计，共有1214份对该问题回答有效的问卷，各类村民自治行为规范的占比可见表5-6。由于这个问题的选择为多项选择，只要是本村中具有的乡规民约类型都可以选择，因而调研对象可能会选择不止一种类型。从表中可见，这几种乡规民约类型的占比都在一半以上，可见大多数村中都制定了相关的乡规民约。

表5-6　问题“您村有以下哪种或哪些村民自治行为规范？”的调查结果

5.1.1.3　现代乡规民约的内容

现代乡规民约的内容非常丰富，几乎涵盖乡村生活的各个方面，用以规范农村生产生活及村民日常行为。为了解乡规民约的内容，课题组设计了问题“您村乡/村规民约具体包括哪些方面内容？”，并在选项中将可能出现在乡规民约中的内容一一列举，此题为多项选择题。调研数据显示，选项中所列举的内容在各村的乡规民约中几乎都有涉及，其中“村容村貌”占比最大，为74.4%；其次就是“计划生育”，占比66.3%；再次是“环境保护”，占比为61.6%；其中“乡村治安”（占比57.5%）、“纠纷解决”（占比53.4%）、“村民品行道德”（占比51.8%）、“村风民俗”（占比51.8%）、“村民权利义务”（占比51.5%）、“邻里关系”（占比51.2%）等方面的内容占比也较高，过半数调查对象所在村的乡规民约都包含这些内容。此外，乡规民约的内容还涉及婚丧嫁娶、乡村民主建设、宅基地、经济利益分配、家庭内部关系以及违反乡规民约的责任承担等。这里还需要说明两点：首先，根据本书第三章中对乡规民约的界定，我们认为乡规民约包括的内容比村规民约更广泛，村规民约是乡规民约中的一种主要形式。但是，各村在制定本村的村规民约时，有的村命名为“××村村规民约”，有的村命名为“××村乡规民约”，为了将这些乡规民约内容都涵盖，在本问题的设计上，将这种情况考虑在内，并列乡规民约与村规民约。^[1]其次，乡规民约中的计划生育内容在我国政策放开二胎之前，是农村的一项非常重要的工作，在2016年全面放开二胎之后，虽然我国仍实行计划生育，但该项工作已逐渐不是农村社会的重点工作，有些村在后续更新本村乡规民约时，就将计划生育内容从乡规民约中除去了。

表5-7　问题“您村乡/村规民约具体包括哪些方面内容？”的调查结果

5.1.1.4　现代乡规民约的作用

现代乡规民约在我国农村社会治理中发挥着重要作用，是村民自治的具体表现，也是村民自治的依据。乡规民约对维护乡村社会秩序、解决民间矛盾纠纷、促进文明乡村建设等发挥作用。关于问题“在日常生活中，您村乡/村规民约是否发挥了应有的作用？”，在1358份有效问卷中，对本问题回答有效的问卷共有1127份，有231位调查对象没有回答此题。根据对有效百分比的统计，其中44.4%的调查对象认为在农村社会，乡规民约在部分事务上作用明显；34.4%的调查对象认为乡规民约发挥了非常重要的作用；15.1%的调查对象认为作用不明显；仅有6.1%的人认为完全没作用。可见，乡规民约在农村社会治理中具有相当的作用。

表5-8　问题“在日常生活中，您村乡/村规民约是否发挥了应有的作用？”的调查结果

本次调研中，受访对象有的是村干部，有的是普通村民，在以身份为标准把有效回答本题的问卷进行分类统计后发现，村干部和村民对乡规民约在农村社会中的作用认识存在差异。村干部中有497位调查对象对本题作出了有效回答，其统计结果见表5-9。数据表明，大多数村干部认为乡规民约能发挥应有作用，其中53.9%的村干部认为乡规民约发挥了非常重要的作用，38.0%的村干部认为乡规民约在部分事务上作用明显，6.4%的村干部认为乡规民约作用不明显，仅有1.6%的村干部认为乡规民约完全没作用。同样是对本问题的回答，村民中有630位调查对象对本题作出了有效回答，其统计结果见表5-10。数据显示，仅有18.7%的村民认为乡规民约发挥了非常重要的作用，与村干部的回答相差了35.2个百分点；26.8%的村民认为乡规民约在部分事务上作用明显，这个选项的结果，村干部与村民的回答相差11.2个百分点；有44.8%的村民认为乡规民约作用不明显，比村干部的回答多了38.4个百分点；还有9.7%的村民认为乡规民约完全没作用，也比村干部的回答高出8.1个百分点。由此可见，对于乡规民约在农村社会日常生活中的作用，村干部与村民的认识是不同的，绝大部分村干部认为乡规民约发挥了重要作用或者作用明显，而大部分村民则认为乡规民约作用不明显或者没有作用。这样的结果应该与调查对象的身份有关，村干部更希望在国家重视现代乡规民约建设的大环境下，发挥乡规民约在农村社会治理中的作用，并且对其作用持乐观态度；而村民对乡规民约在乡村中发挥的作用期望值更高，在碰到实际问题而乡规民约作用又不明显的时候，就会对乡规民约的作用作出否定性评价。(www.xing528.com)

表5-9　村干部回答“在日常生活中，您村乡/村规民约是否发挥了应有的作用？”的调查结果

表5-10　村民回答“在日常生活中，您村乡/村规民约是否发挥了应有的作用？”的调查结果

在农村社会治理中，乡规民约到底起到什么具体作用呢？为了了解农村社会实践中的具体情况，本调研设计了问题“您认为您村乡/村规民约在调整村民哪些日常事务中起到比较重要的积极作用？”在1167份对本题进行了有效回答的问卷中，一半以上的调查对象认为乡规民约在环境保护、纠纷解决、邻里关系、村民品行道德、村风民俗方面发挥了积极作用。此外，乡规民约在乡村民主建设、家庭内部关系、社会福利保障等方面也作用明显。

表5-11　问题“您认为您村乡/村规民约在调整村民哪些日常事务中起到比较重要的积极作用？”的调查结果

5.1.1.5　乡规民约施行的保障制度

为了保障乡规民约的施行，有的乡规民约中规定有惩罚性措施，有的村成立相关自治组织监督并促进本村乡规民约的执行，那么，大概有多少乡规民约中制定了惩罚性措施？都是哪些惩罚性措施呢？根据调查显示，51.8%的乡规民约中涉及有惩罚性规定，48.2%的乡规民约中没有惩罚性规定，具体可见表5-12。有惩罚性措施和没有惩罚性措施的乡规民约在比例上相差不大，可见乡规民约在农村社会治理中对村民的惩罚性规定因村而异，作为一种“软性”规范，乡规民约主要以倡导性方式发挥作用。那么，有惩罚性措施的乡规民约中具体涉及了哪些措施呢？据调查，正如表5-13所示，乡规民约中涉及的惩罚性措施主要为训责、罚款、通报批评、减少福利待遇、没收财产、限制行使村民权利等，其中采取通报批评措施的有62.2%，这是大部分涉及惩罚性措施的乡规民约都会采取的措施；训责措施和罚款措施也较常见，占比分别为43.0%和38.9%；其他的如减少福利待遇、限制行使村民权利、没收财产等惩罚措施比例依次递减，分别为18.5%、10.0%和5.2%。

表5-12　问题“您村乡/村规民约中是否有惩罚性规定？”的调查结果

表5-13　问题“您村乡/村规民约中主要有哪些惩罚方式？”的调查结果

除了在乡规民约中涉及惩罚性措施外，为了保障乡规民约的运行，使乡规民约能够在制定出来后得到切实执行，各村自发成立各种自治组织，比如乡规民约评议会、红白事理事会、道德理事会等，以督促乡民们履行乡规民约。对“您村有以下哪种或哪些自治组织？”的回答可多选，经过统计，在1136份对该问题回答有效的问卷中，村民小组会占比最大为78.4%；其次是乡规民约评议会和红白事理事会，分别占比49.2%和47.1%；道德理事会（评议会）占比22.2%；占比最小的是股事会为6.4%。可见，农村自治组织的形式较为多样，以村民小组会、乡规民约评议会和红白理事会等组织为主，为保障乡规民约的执行起到了良好作用。

表5-14　问题“您村有以下哪种或哪些自治组织？”的调查结果

成立这些村民自治组织的目的是督促村民执行乡规民约，改善乡风，建设文明乡村，因而组成人员必须具有一定的道德素养，能起到模范带头作用，村民们才会以其为榜样，改善自己的言行，在因行为不当而依据乡规民约受到自治组织的处罚时，才会心服口服。村民自治组织一般是由村里的老党员、村干部、乡贤、德高望重的群众等组成，实践中具体的组成情况如何呢？在对“这些自治组织是由哪些人组成的？”这一问题的选择上，共有1129份对该问题回答有效问卷，经统计，村干部占比最大，为77.3%；其次是党员，占比68.8%；再次是村里有威信的人，占比62.2%；普通村民占比较小，为38.1%。从这一问题的统计结果可以看出，农村自治组织组成人员的结构是多元的，分布较为均衡，其中普通村民与村里有威信的人的参与，体现了自治组织自我管理、自我约束的特点。

表5-15　问题“这些自治组织是由哪些人组成的？”的调查结果

5.1.1.6　乡规民约中存在的问题

现代乡规民约虽然是农村社会治理中的重要手段，但是由于各村具体情况的不同，乡民整体文化水平存在差异，而且有的村对乡规民约非常重视，有的村只是为了完成制定乡规民约的任务，再加上各村乡规民约的制定程序和具体内容也有差异，所以，实际上各村的乡规民约在合法性、合理性上差异巨大，并存在着这样或那样的问题。通过对问题“您认为您村乡/村规民约在实践中存在哪些问题？”的回答，反映出乡规民约在实践中存在的主要问题。在1126份对本问题进行了有效回答的问卷中，51.8%的调查对象认为乡规民约实施效果不尽理想；50.7%的调查对象认为乡规民约在制定时村民参与度低；49.4%的调查对象认为乡规民约内容不够完善；30.4%的调查对象认为乡规民约制定程序不规范；还有23.7%的调查对象认为乡规民约中管制村民的内容偏多。调查显示，乡规民约在实践中存在的问题较多，在很多方面亟待完善。

表5-16　问题“您认为您村乡/村规民约在实践中存在哪些问题？”的调查结果

5.1.1.7　实践中乡规民约与国家法发生冲突时的适用问题

法律是国家颁布的具有普遍适用性的行为准则，具有公权力的权威性，乡规民约应当依法制定，内容应当合法。由于各地风土民情的不同，乡民们对乡规民约的效力理解有差异，在乡规民约与国家法发生冲突时，会作出不同的选择。通过调研，实践中对这一问题的认识有了基本呈现。对问题“您村在处理村民事务中，当乡/村规民约与国家法律发生冲突时，适用哪个的情况多些？”的回答共有1124份有效问卷中，其中46.7%的调查对象选择适用国家法律，35.4%的调查对象选择视具体情况而定，还有10.1%的调查对象选择适用乡规民约，7.7%的调查对象选择两者相当。数据表明，在农村中处理村民事务时，如果遇到乡规民约与国家法律发生冲突，近半数调查对象会选择适用国家法律。由于乡规民约又被称为村里的“小宪法”，可见其在农村社会治理中的重要地位，再加上有的村民对乡规民约与国家法律关系的理解存在偏差，因而对如何选择各有各的看法，这反映出村民对国家法律和乡规民约关系的认识不够清楚准确。

表5-17　问题“您村在处理村民事务中，当乡/村规民约与国家法律发生冲突时，适用哪个的情况多些？”的调查结果

在了解了乡规民约与国家法发生冲突时乡民们选择的普遍状况后，调查组又针对调查对象自己的选择进行了调查，对问题“当乡/村规民约与国家法律冲突时，您认为应该如何选择？”可以说明这一情况。在有关本问题的1082份回答有效的问卷中，36.6%的人认为应当适用国家法律，30.4%的人认为应视具体情况而定，28%的人认为应由国家法律对这一问题的解决作出明确规定，还有4.9%的人认为应适用乡规民约。根据这一结果，可以看出农村大多数的人认为国家法律相较于乡规民约更具有权威性，但也有一部分人认为乡规民约的效力等同于或是高于国家法律。可见，无论是在农村事务处理的具体实践中，还是在村民主观认识上，对国家法律与乡规民约关系的认识还有待提高。

表5-18　问题“当乡/村规民约与国家法律冲突时，您认为应该如何选择？”的调查结果

通过对乡规民约的调研可以看出，现代乡规民约在基层农村社会有着非常重要的地位和作用。作为一种农村社会治理手段，乡规民约是国家政策和法律的宣传方式之一，是良好乡村秩序形成的依据和保障，也是乡民的呼声和共鸣，对乡民具有较强的感召力和约束力。在所有调研的村子中，每个村都有乡规民约，村民也都知晓本村有乡规民约，虽然并不一定都能够十分准确地说出乡规民约的具体规定，但是大致的内容都知道，并能够自觉履行乡规民约的规定。同时也要注意到，虽然普遍来说，乡规民约以积极的方式倡导社会公德，树立文明新风，引导人们积极向善，对农村社会秩序的构建起到良好作用。但是，并不是所有的乡规民约都是完美无缺的，仍有些乡规民约存在不足或者问题。例如，有的村的村规民约并没有经过村民会议讨论通过，而是由部分村干部拟定；有的乡规民约违反法律规定，侵犯了村民的权利；有的乡规民约侧重村民的义务性规定和惩罚性规定，而较少权利保障的内容等。这些问题，在现代乡规民约的发展过程中，应当逐步解决改进，促使乡规民约朝着健康的方向发展，成为乡村振兴的“好帮手”。