乡规民约与农村社会治理创新：非正式制度在行动

制度经济学是建立在对新古典经济学批判的基础上的，制度经济学家认为制度包括正式制度和非正式制度。非正式制度是制度经济学中的概念，在人们生活中就好比经济学的主要创立者亚当·斯密说的那只“看不见的手”，调节着社会秩序。

新制度经济学家道格拉斯·诺思认为非正式制度是与法律等正式制度相对应的，包括价值观念、社会习俗、道德伦理等概念。与正式制度不同，非正式制度依靠人们内心所共同信仰的信念、追求、价值而对其内部成员形成一种“软性”的约束力，这种“软性”约束力没有强制执行的效力，而是具有一定程度的可协商性。从经济学视角来看，非正式制度的惩罚效果因违规者个人的观念、价值及心理承受力等因素各异而对其产生不同的成本或负效益，因此，非正式制度的惩罚效果也因人而异。据此理论，乡规民约属于非正式制度范畴，下文对非正式制度本身以及非正式制度与正式制度之间关系的理论分析当然适用于乡规民约。

下面，笔者具体分析非正式制度在现代农村社会治理中的功能。

4.3.2.1　正式制度的作用及其在农村社会的局限性

在“三治”背景之下，作为正式制度的法律是根本，在维护整个社会秩序安定、解决矛盾纠纷等方面起到了宏观调控和指引的作用，同时也为非正式制度的制定和实施划定了范围和底线。但我国农村社会因血缘、亲缘、地缘等关系的存在形成复杂的伦理规则和情理规则，如果仅仅依靠正式制度的作用，在农村社会治理的严峻形势之下，往往难以药到病除，彻底解决问题。国家在农村社会治理中使尽浑身解数，尤其在近年来，国家连续出台了一系列帮扶政策，力图解决农村发展落后问题，消除贫困，实现共同富裕。但是，在国家政策法规这类正式制度实施的过程中，却产生了一些新的问题，这些问题在基层尤为突出。笔者在某县调研时发现，“争当贫困户，抢当低保户”“频频出入麻将场，还要政府送小康”等不良风气十分严重。本着公平、统一原则的正式制度却在农村社会难以有效执行，因而，在诸如转变思想观念、改善行为作风，甚至评选贫困户、帮扶对象等农村基层问题上，还需要非正式制度的助力。

在农村社会，正式制度存在以下局限性：其一，正式制度涵盖力度不足。虽然城市与农村无论是发展水平、治理机制，还是人们的价值观念和文化水平都存在着明显的差异，但是正式制度在制定时，需要考虑到整个国家的现实问题，不会侧重于城市或农村，除非那些专门适用于某一领域或针对某种情况而制定的正式制度。另外，虽然正式制度具有普遍性，但从整体上来说，农村社会因其保留更浓厚的传统色彩，正式制度在农村的适用“障碍”会更多，比如风俗习惯、乡规民约等，可能会给正式制度的施行带来困难，因而其实施效果也会打折扣。其二，正式制度的“外来性”不易为农村社会所接受。正式制度虽然体现现代法治的公平、正义理念，但当它进入农村社会时，如果不符合农村社会的运行逻辑，就会显得“格格不入”。比如，农村社会中，人情、面子、关系是处理和解决问题需要考虑的重要因素，这些因素往往建构起农民的行动逻辑。虽然随着法治国家的建设，人们法律意识不断增强，但中国人传统观念里的“无讼”思想仍然影响着多数农村人的生活，因为如果去法院“打官司”，就会不顾人情、没有面子、断了关系。因而，发生纠纷后，绝大多数都是以民间的方式解决，不到“撕破脸”的时候，是万万不会去法院的。其三，行政考核机制使正式制度在农村的适用动力不足。笔者在陕西省某县调研时发现，上级政府将上访率作为评估下级政府工作绩效的一项重要指标，基层政府在很多情况下，为了降低上访率，不得不无条件地满足上访人员的各种要求，由于未按照法律法规秉公处理，最终往往造成政府“有理也无理”的现象，导致上访潮愈演愈烈，政府权威越来越低，甚至在农村社会管理中处于尴尬境地，国家正式制度也无用武之地。其四，正式制度固有的弊端导致其适用不力。正式制度虽然更权威、更稳定，但同时也更呆板，换句话说，就是其灵活性、变通性不足，因而，有可能导致的结果是，适用正式制度虽然合规，但却难合情。另外，适用正式制度所耗费的时间、人力、物力、财力等成本较大，再加上结果风险，因而人们在有其他更适宜的选择时，往往不会适用正式制度。

4.3.2.2　农村非正式制度的表现形式和功能

（1）农村非正式制度的表现形式

非正式制度具有地域性、复杂性、多样性等特征，从其外在表现形式上来看，可以将农村非正式制度分为不具有外在表现形式的价值观念、社会信仰、宗教信仰、道德伦理等非成文化类型和具有外在表现形式的乡规民约、家法族规、家风家训等成文化类型。

不具有外在表现形式的非正式制度在现代农村社会表现为价值观念、道德伦理、风俗习惯、宗教信仰以及人情观、面子观等多种形式。这些非正式制度并非一蹴而就，不是一朝一夕就能形成的，漫长的形成过程使它们深入人们生活中，并在潜移默化中影响着人们的思想、行为甚至感情。从礼节习性到穿衣打扮、从节日习俗到饮食习惯都会受到非正式制度的影响。这是一种深入生活而不自知的制度，是一种“潜在”的制度，但是却广泛地存在于农村社会并影响着人们的生活。非正式制度具有深厚的群众基础，因此能长期流传下来。好的风俗习惯也能产生良好的治理效果，如在嫁娶礼仪上对长辈行跪拜礼，实质上是对中国传统孝道文化的宣扬；现在农村普遍建立起来的道德评议是道德伦理外化的表现形式，道德评议活动主要依据村庄内大家共同认可的“道德观”对先进典型进行褒扬，对后进典型进行帮教，俗称“好坏大家评，落后大家帮”，以利用非正式制度达到道德教化、维持社会秩序的作用。

现代农村社会中，乡规民约、家风家训往往以书面形式（参见图4-4、图4-5、图4-6）形式在乡间传播，以便村民或家庭成员熟知，进而用于指导日常生活、生产，这些非正式制度在农村社会治理中同样发挥着十分重要的作用。家风家训是小家自我激励、自我约束的规则，乡规民约是由村民自愿合意制定的有约束力的行为规则，在近些年农村社会移风易俗活动中起着至关重要的作用。无论是乡规民约还是家风家训，都是自生于民间的，是村民根植于内心的行为准则，因而，村民或家庭成员自觉将自己置于这些非正式制度之下，使其成为评判自己行为的准则，并在其引导下以其认同的价值观行事，无须强制执行，这大大减少了非正式制度在农村社会治理中的成本。

图4-4　乡规民约^[37]

图4-5　家规家训家风^[38]

图4-6　杨氏家规家训家风^[39]

（2）非正式制度与正式制度在农村社会治理中的不同功能

任何制度的生成都需要一个长期的过程，正式制度的产生更是取决于多个环境因素。正式制度环境主要指它的法律制度和政治制度传统，而这种传统归根到底也是一个国家社会政治文化传统、价值观念和意识形态等这些非正式制度环境的基础上产生的。^[40]因而，正式制度建立在非正式制度所营造的环境之中，非正式制度形成的文化传统、价值观念等社会环境直接影响正式制度的具体内容。从这个角度来看，非正式制度与正式制度是有关联性的。

从功能来看，非正式制度与正式制度具有不同之处。首先，类比法律所具有的规范作用，推而广之，正式制度具有指引、评价、预测、教育、强制五大功能；非正式制度具有凝聚、指引、约束、评价、预测、教育功能，虽然其中也有指引、评价、预测、教育功能，但是却不具有强制性功能。非正式制度体现的是一种软性约束力，以其约束功能在农村社会治理中发挥维持社会秩序、解决纠纷的作用，实践中难免会出现执行力较弱的问题。其次，正式制度与非正式制度都具有指引功能，但是正式制度是以法律、法规、政策、规章等的内容作为指引，而非正式制度则依赖人们内化于心的观念信仰而存在，对于人们日常行为起到相应的指引、导向作用。再次，正式制度与非正式制度都有评价功能，但是在评价功能的具体表现上有所不同。正式制度是理性设计后的产物，其评判标准趋于理性，并能预测出确定的评价结果；而非正式制度的评价功能受制于村民个人文化水平、价值观念及道德信仰，往往会包含一些非理性的因素，其评价功能不具备正式制度评价功能的理性和确定性特点。又次，非正式制度功能所体现的道德色彩要多于正式制度。正式制度作为国家出台的规则，体现出社会治理的客观需要和要求，以社会发展的科学合理需求为导向；而表现为道德伦理、风俗习惯、宗教信仰等形式的非正式制度，主要以道德标准、宗教信条等从思想上对人们进行约束，使人们自觉或不自觉地以其作为评判行为的标准，并受其引导。最后，非正式制度具有凝聚功能。非正式制度大多在血缘、亲缘、地缘关系范围内形成并发挥作用，其规则制度往往为该领域内特定的人们所熟知，因此，会在这些人中形成相同或相似的文化心理。例如，现代农村社会中家族内的关系、村庄内的关系都是凝聚功能的典型体现。非正式制度特有的凝聚力优势表现为，具有相同文化心理的人们以该非正式制度为行为标准，自发构建他们认同的社会秩序，无须付出额外的制度成本便可取得社会治理的收益。

非正式制度与正式制度虽然在功能作用上有所不同，但是两者在各自的功能界域内以其各自特有的方式形成“规矩”，共同构建社会秩序。没有正式制度，社会会变得无序、混乱，人们的权利难以保障，公共秩序无法维持；没有非正式制度，正式制度也难以有效运行，正如荀子所说：“礼者，政之挽也；为政不以礼，政不行矣。”^[41]可见非正式制度的重要性。

表4-1　正式制度与非正式制度的表现形式和功能

4.3.2.3　非正式制度在农村社会治理中的运行机理和价值

（1）非正式制度在农村社会治理中的运行机理

非正式制度的运行机理包括内在机理和外在机制两个方面。

非正式制度运行的内在机理表现为成员们共同认可的道德价值体系和社会舆论。非正式制度能够在长期发展过程中得以传承下来，主要得益于其自身的存在具有一定合理性，来自传统的道德权威和社会舆论作用是非正式制度具有延续性的两个重要原因。首先，农村社会与城市不同，其封闭性更强，血缘和地缘关系联系更为紧密，因此，以村落为聚居方式的农村社会成员内部存在着一套独立于外界的价值体系和道德标准，农村社会的传统风俗习惯得以延续下来正是得益于此，这些传统风俗习惯作为非正式制度在日常生活中对人们的行为起到了十分重要的规制作用。根据马克斯·韦伯“传统型权威”的观点，社会成员受到权威力量的震慑，通常都会自觉遵循传统，以这种传统习惯和惯例来支配自身的行为，并在内心形成特定的评判标准，进而对自己和他人的行为加以约束。其次，非正式制度能在农村社会运行的另一内在机理则是舆论控制机制。熟人社会中，凡违反非正式制度的人会被认为是不合群的人，在农村社会这个集体型的社会，违反群体的道德共识不仅会使自己失去“面子”，而且将会对自己的生活产生重大的影响。(www.xing528.com)

外在机制是非正式制度能够运作的外在环境因素，主要指的是整个国家大环境允许非正式制度的存在，给予非正式制度以生存空间。例如，《村民委员会组织法》中确定了村规民约这一非正式制度存在的合法性，并赋予村民以相应的自治权利，鼓励村民制定村规民约治理村庄，积极采取村规民约方式开展一系列“移风易俗”和“扫黑除恶”活动。近年来的中央一号文件中，乡规民约多被提及，这些政策鼓励发挥现代乡规民约这一非正式制度在农村社会的秩序构建和维护作用，完善乡村治理。2019年中央一号文件提出要“指导农村普遍制定或修订村规民约”，2020年中央一号文件提出要“完善村规民约”，这些政策为村规民约这一非正式制度的适用加强了“马力”，构成了良好的外部环境，这正是非正式制度运行的外在机制的表现。

图4-7　非正式制度的运行机理

非正式制度作为人们日常生活的行为准则，在维持社会秩序、解决纠纷等方面发挥着重要的作用。内在机理赋予非正式制度延续的可能，依靠传统权威及道德舆论约束机制，才能使非正式制度在农村社会治理中真正发挥有效的作用，而外在政策、法律等环境为非正式制度提供“生长”和发展的丰沃土壤和良好机会。

（2）非正式制度在农村社会治理中的价值

第一，文化传承价值。作为一种主要依赖人们内心道德信仰、价值观念而延续的制度，非正式制度规范着每个个体的行为，并随着历史的发展被人们传承下来，体现出其文化继承的价值。例如，现代农村社会“移风易俗”活动重建的家风家训中就有继承祖辈家训的例子。在笔者的调研中，魏氏家族的家训就很好地说明了这一点。魏氏家族祖祖辈辈都是做生意的，以诚信无欺建立起了良好的口碑，更是建立了“诚实守信，童叟无欺，不占他人便宜”的家训，这条家训在魏氏家族中一直延续下来，成为家族成员认同并严格遵守的规范守则，并悬挂在家门外墙上以提醒家人谨记。

图4-8　魏氏家规家训家风^[42]

我国农村社会非正式制度将中国传统文化中的“礼”“理”“仁”“和”等伦理思想观念传承下来，引导村民自发向善，减少社会治理成本，实现治理效果的最大化。例如，在“移风易俗”活动中，农村举办的道德评议会，对于脱离大众共同道德观的后进典型，采取帮扶、教育的措施使其积极改正错误。虽然惩罚力度没有正式制度大，但仍能帮助村民区分是非美丑，辨别善恶，以实现农村社会的“善治”。非正式制度的文化传承价值正是以一种潜移默化的方式在无形中改变人们的价值观念，提升人们的思想道德水平。

第二，社会秩序维护价值。在农村社会治理中，非正式制度发挥的价值在一定程度上大于正式制度。根据前文分析，正式制度在农村社会治理中存在种种局限性，非正式制度作为软性的约束机制，能够“以柔克刚”，在处理农村公共事务、解决纠纷等方面都体现出其秩序维护的价值。首先，在处理农村公共事务上，非正式制度的凝聚功能可以调动农村社会成员参与公共事务的积极性。现代农村治理面临农民参与度不高，积极性不足的问题，国家即使使尽浑身解数，也无法获得有效的治理成果。由于非正式制度是在农村社会生活长期实践过程中产生和传承下来的，其本质上符合农村社会的特点和农民的根本利益，人们对其具有较高的认同感和遵循度，相比正式制度，非正式制度在农村社会具有先天优势，因此，若以非正式制度来处理农村公共性事务，可以充分激励村民参与其中，最大限度发挥村民的集体智慧，有效解决目前村民对某些集体事务参与度不高的问题。其次，在解决纠纷问题上，非正式制度具有天然的优势。与正式制度复杂冗长的程序不同，非正式制度没有繁杂的程序，灵活性较强，处理纠纷时限短，效益高，具有“低成本高收益”的特征，再加上非正式制度惩罚措施偏“道德化”，能够使纠纷解决后的村民关系得到较好修复。因此，相对于正式制度，农村社会成员对非正式制度的认同度更高，有利于农村社会秩序的维护。

第三，对正式制度适用环境的优化价值。正式制度调整的一般都是最基本、最核心的社会关系，农村社会治理中涉及的许多更具体化和生活化的问题，如家庭和谐、老人赡养、村容村貌、保护环境等问题，这些是正式制度难以发挥作用的领域，此时，非正式制度的优势就凸显了出来。在移风易俗问题上，非正式制度在农村社会治理中处于不可替代的位置。如某村在其村规民约中规定“份子钱”（礼钱）上限，并将红白事中的菜品、烟酒等的标准都一一规定在列，同时村内设立红白理事会，由“大总管”管事并进行表态发言，记账的人遏止超标准礼金，厨房定菜品标准，既不违反正式制度，又能填补正式制度的空白。正式制度建立在非正式制度营造的社会风气环境之上，非正式制度中的价值观念、道德伦理等范畴是对现实农村社会的反映，人们在改进现有正式制度的时候反过来也会受到这些因素的影响。因此，非正式制度中的优秀内容是优化正式制度生存环境和改进正式制度时应该着重考虑的因素。

4.3.2.4　非正式制度在农村社会治理中功能实现的障碍

非正式制度产生于农村社会，依靠一套自生的道德评价机制存在并运行。虽然在现代农村社会治理中发挥着十分重要的作用，但由于非正式制度自身的某些缺陷，同时也存在一定的功能障碍，只有认识并排除这些障碍，才能更好地发挥其在农村社会治理中的功用。非正式制度的功能障碍表现在：

其一，非正式制度难以应对新时代农村社会治理的复杂性。城市化导致的农村出现“空心村”、村民的逐利性思想、村民政治参与的积极性不高等一系列问题给农村自治带来障碍。农村社会治理必然是政府、精英人士及村民等多元主体参与的治理，而现代农村首先缺乏治理主体，有些村民缺乏对正式制度的政治认同感，同时，社会的发展使人们的思想变得多元化，并非所有村民都认同非正式制度的理念，这使那些不能与时俱进的非正式制度受到漠视。

其二，有些非正式制度存在消极导向因素。实践中，正式制度与非正式制度难免会产生冲突，非正式制度中那些固有的消极导向因素会制约正式制度的运行，同时给农村社会带来负面效果。我国农村社会正如费孝通先生所描述的那样，是“乡土社会”“熟人社会”，在血缘、亲缘、地缘主导的农村社会，人情交往既是符合人性本能需求的合理存在，也是契合公共秩序维护功能的重要手段。传统农村社会的人情往来主要表现在日常生活交往及婚丧嫁娶领域，随着农村经济的不断发展，现代农村社会人情往来逐渐从婚丧嫁娶扩大至出生满月、老人过寿、升学入伍、大病小患、盖房乔迁、节日拜访等各个领域。人情往来在融洽社会关系的同时带来的是人情物质化和利益化，人情异化在农村突出的表现形式即为“面子观”。熟人社会的“面子观”是人们内心渴求“同圈子”的人对其有高度评价的外在化表现。一方面，人们为了在农村这个“熟人社会”获取面子必须努力地创造财富，认真生活；另一方面，随着城市化进程的不断发展，这种“面子观”催生了人们的虚荣心理、自我膨胀心理，人情往来成为人们地位、财富、名誉的主要象征。对于有些村民，面子甚至成为其生活的全部意义，为了撑门面、图虚荣，即使负债累累也要盖“小洋楼”；为了面子，相互攀比，超过负担能力去随礼，有的人甚至因此走上犯罪道路。在调研中，笔者了解到这样一起案例：山东某村的小伙子甲和乙两人在外地打工，年关时分，两人相约抢劫了一家金店，销赃后买了一辆二手汽车开回家乡。案发后，关于作案动机，甲、乙两人交代说，在他们村，如果谁家孩子能给家里开回一辆汽车来，就说明这家的孩子有本事、有出息，为了过年回家给家里人“长脸面”，两人才谋划了这次犯罪行为。可见人情面子给人带来的虚荣心有多强。农村非正式制度中类似“面子观”的消极内容会给村民以不良指引，不利于良好社会秩序的构建，这也对实现非正式制度的社会功能带来障碍。

其三，非正式制度执行力不足。非正式制度与正式制度相比，缺乏强制功能，其执行和惩罚措施仅仅依靠道德权威和社会舆论维持，有时实施效果并不理想。同时，被惩罚个体的价值观念、心理承受能力也直接影响实施效果，再加上缺乏相应的监督和救济机制，往往导致非正式制度流于形式，影响其功能发挥。

4.3.2.5　现代农村社会治理中非正式制度的功能重塑

（1）压力与机遇并存的非正式制度

如前文所述，非正式制度在农村社会治理中具有正式制度所不可比拟的先天优势，能够有效化解矛盾，解决农村社会中的大量现实问题。近年来，国家为非正式制度提供了一系列政策上的支持，肯定非正式制度在农村社会治理中的价值和作用，鼓励非正式制度的制定和实施，这为非正式制度的发展带来了机遇。但与此同时，非正式制度的发展也面临着一系列的挑战。一方面，虽然非正式制度对农村社会而言具有较强的社会认同感，但由于非正式制度一般缺乏强制力，对村民的不良行为和村庄的无序状况只能通过思想感化、行为指引等方式慢慢引导改变，无法做到“立竿见影”，导致社会调控效果在有些情况下并不理想。另一方面，非正式制度一般是在血缘、亲缘、地缘等联系紧密的小范围群体内形成并施行，而这些相对独立和封闭的村落往往会保留大量的古老传统，其中不可避免会有一些悖于主流价值观的内容，既导致非正式制度本身存在缺陷，难以跟上社会发展的步伐，也不利于正式制度的施行。

（2）现代农村社会治理中非正式制度与正式制度的功能协同

非正式制度与正式制度理念不同，相互独立，但两者并不是非此即彼的关系，在农村社会治理中，非正式制度与正式制度各自在不同的场域发挥作用，互相弥补，互相促进，“协同共治”。正式制度具有非正式制度所不具备的强制功能，非正式制度具有正式制度所没有的文化认同功能、凝聚功能。虽然正式制度具有权威性和正统性，调整国家最核心、最根本的社会关系，但在乡民的本土生活方面，非正式制度的作用更强一些，文化认同和群体利益的需求使非正式制度在我国农村社会治理中具有不可替代性。正式制度更具普遍性，而非正式制度则更具特殊性，两者各有各的功能界域，所调整的主要社会关系也各自有所侧重。比如，如果涉及刑事犯罪案件，只能适用正式制度，而无法适用非正式制度，但如果在有违道德却不违法的情况下，非正式制度的评价功能就发挥了作用，而正式制度一般不介入。虽各有侧重，但正式制度与非正式制度调整的社会关系也有重合之处，二者在更多方面体现出一致的价值取向，如倡导尊老爱幼、邻里和谐，禁止偷盗、抢劫、伤害、杀人等。因此，对于正式制度与非正式制度的适用，应当分情境看待。如对于民事纠纷的解决，可以通过法律程序，依据正式制度解决，也可通过和解、调解这些诉讼以外的程序，依据非正式制度解决，此时需要综合考虑制度执行的成本。随着社会的发展，正式制度和非正式制度都不可避免地会发生变迁，从制度经济学理论来看，制度变迁是一个“需求—供给”的过程，这也是制度的发展过程。

图4-9　正式制度与非正式制度的功能界域

（3）发挥非正式制度的正面导向功能

如上文所述，由于非正式制度一般是在较为封闭和独立的农村群体中产生并延续的，其中难免会存在一些不合时宜的因素，这些因素会在非正式制度的实施中产生负面导向功能。传统农村社会治理实行“精英治理”，村民们选举能力较强、威望较高的人担任村主任和村支书，但实践中，长期的“领导人”角色和利益的诱惑下，有些村干部的品德慢慢发生了改变，背离了初衷，“村官变村霸”的情况时有发生。2018年5月23日，中央召开全国扫黑除恶专项斗争领导小组会议，明确指出黑恶势力其中一类是控制基层组织的“村霸”，该问题的严重性可见一斑。因此，非正式制度在发展过程中要注意剔除那些不良因素，而对于在非正式制度中存在的优秀传统文化，如儒学中的“仁、义、礼、智、信”等观念应当着重提倡，吸收这些合理的成分以发挥非正式制度的正面导向作用，不仅对农村社会治理有着积极的意义，也有助于正式制度的设计和运行。

（4）重视非正式制度对现代农村社会的秩序构建功能

虽然国家正式制度更具权威性、强制性，但是非正式制度为基层社会治理提供了灵活的空间，是刚性公权力治理之外的柔化手段，无论是在传统农村社会还是在现代法治农村社会，非正式制度都是不可或缺的。因此，在农村社会治理中，对于那些正式制度一时难以介入的领域，可以通过采取过渡性的制度安排方式，暂时弱化正式制度功能，主要发挥非正式制度的功能，待时机成熟时再执行正式制度，会大大降低当前正式制度强制执行的成本。如我国推行的丧葬火化制度，由于强制性火化推行效果不佳，故政府在某些情况下默许人们火化后又建造墓穴的行为，给那些保留着传统丧葬风俗地区的非正式制度以生存的可能。如此一来，通过弱化正式制度，为非正式制度的社会调控提供了空间，减少了社会矛盾，并且取得了良好的治理效果，待正式制度获得更大认同度时，即可予以适用。