农村社会治理创新：现代乡规民约与基层治理

社会管理是指政府或组织采取一定的手段或运用一定的资源，对社会事务进行规范、组织、协调、指导、监控的活动或过程，从而解决社会资源或机会的合理配置等问题，使社会系统有序、良性运行。^[8]社会管理是政府的重要职能之一，自改革开放起，我国政府不断创新社会管理工作。1998年，《关于国务院机构改革方案的说明》中第一次提到社会管理。为了加强社会建设，推动社会发展，进一步确定政府职能，党的十六大明确了社会管理是政府的基本职能之一。在这一阶段，社会管理始终被视为政府的专属职能，体现出强烈的由上至下的行政掌控性、领导性与专属性。这种模式适宜于我国当时的社会发展需要，能够将上级的政策、措施与意志高效地落实到基层中去，实现了经济、社会的快速发展。然而，高速发展带来的复杂性使得这种单一的管理模式不能满足现实需要，学术界提出“社会治理”这一概念，并开始对其进行研究，此时，社会治理并未上升到国家政策的高度，还只是在学术圈比较热门的词语。2004年，党的十六届四中全会召开后，确立了由政府主导负责，社会和民众共同参与的社会管理新模式，在这个阶段，虽名义上仍叫作社会管理，但管理模式实质上渐渐向社会各方主体共同参与治理的方向转换。经过几年社会管理创新的实践，2013年11月，在党的十八届三中全会上，“社会治理”一词在国家层面正式被提出。

社会治理是指各种公共或私人组织机构和个人等多方主体参与，对其共同事务进行处理，使不同利益得以调和的社会活动，着重点在于共同治理中多方主体的协作、参与和互动。^[9]实际上自2000年至2013年间，正是社会管理向社会治理逐渐转换的一个阶段，也是在实践中摸索的阶段，而并不是突然就凭空出现了社会治理这一新概念、新模式。在此，首先需要强调的是，我国的社会治理不能等同于西方国家的社会治理。西方的治理理论中强调各个主体间的均衡性和平等性，但基于我国现实，将治理中的政府、社会组织与公民放到完全平等的地位、发挥完全同等的作用去进行社会治理是不可行的。在社会治理这一模式中，政府要起到领导和把控大局的作用，社会组织、企业单位、公民则作为参与者发挥不同的作用。

从社会管理到社会治理并非突然转向，而是以社会管理为踏板进行的完善与提升。无论是我国的社会管理还是社会治理，都注重沟通与尊重，都是保证社会良性发展的手段，都是为了维护社会和谐公正有序地运行。社会管理理念和方式的转变，是为了更好地实现政府的管理职能，因而，我们应当看到社会治理与社会管理之间的差异。首先，两者在管理手段方面的差异。在社会管理中，政府多使用的是自上而下、命令式、管控式、强制式的具有刚性特点的措施、手段。例如，红头文件、行政命令等手段方式。而社会治理则主要强调多元主体参与的力量，适当弱化了政府的权力或权威，社会治理更是一种上下联动、共商协作、合作参与的治理措施与手段。^[10]社会治理更侧重于多元主体的协商共治，以事务类型来划分，能由社会组织或个人自我管理的就交给这类主体，主要倡导的是政府与社会的合作共治。其次，两者之间的主体差异。社会管理的主体相对单一化，强调政府在社会管理中权力的运用与责任的承担，政府在这个管理体系中发挥核心作用。相较于政府而言，其他组织或力量居于被动位置，是管理的对象或客体。而在社会治理中，各方主体虽发挥不同程度的作用，但都享有公平参与社会公共事务治理的权利。最后，社会管理和社会治理的侧重点不同。在社会管理活动中，更注重“效率”这一目标的实现，管理的方式、手段、措施等管理行为都是为了满足管理主体的指令或意志，在某些情况下可能会为了达到某种管理目标而折损社会价值。而社会治理的主要目标是追求社会的正义、公平与成员的发展，所以，社会治理既关注过程目标的实现也关注结果目标的达成，在治理的过程中逐步实现公正的价值。

从社会管理到社会治理，不仅仅是治理理论、方式、手段等的差异，更是政府与社会各主体间关系转变的起点，是顺应时代变革发展的重要举措，有利于推动社会治理体系与治理能力的现代化。但要明确的是，社会治理并不是与社会管理完全不同或绝对分离的，社会治理是社会管理的衍生物，仍然需要运用管理科学的理念、理论、方法、手段。党的十六大以来，我国提出社会管理创新，强调人民至上，以人为本，积极调动多元主体参与社会管理，重视多元社会管理方法的应用，这表现出我国社会管理的与时俱进。党的十八大提出社会治理，这是社会管理的重大进步。(www.xing528.com)

要说明的是，本书中所提的社会管理是从管理科学的角度界定其含义，现代管理理念、现代社会治理和国家治理的理念和思想也是其中之义，要在管理学视域中认识社会管理与社会治理的联系与区别。农村社会治理仍然是管理学学科视域内的一个研究对象，从管理学的视野来看，农村社会的健康有序发展是建立在科学合理有效的社会管理制度保驾护航的基础之上的。

后文为了表述用语的与时俱进，会在合适的语境下适用“农村社会管理”“农村社会治理”“乡村治理”等概念，这些不同的概念是社会发展和科学发展的进步，本书也要顺应这些不同概念适用的不同时代和环境要求。本书的主线仍然是从国家治理理念出发，运用管理科学原理，对我国农村社会的乡规民约进行研究，使其发展具有科学合理性，并裨益农村社会发展。本书所提到的农村社会管理和农村社会治理在研究背景上都是从积极的、与时俱进的意义上去理解的。

图2-1为我国从“社会管理”到“社会管理制度创新”再到“社会治理”的国家政策变迁历程。