乡村治理创新与政策背景

农村社会治理是一个复杂的系统，涉及国家行政职能与村民自治权的有机衔接与良性互动。乡规民约在农村社会的基层治理中，一直是重要的手段之一，现代乡规民约在农村社会治理创新中也依然实现了其独特功能。

改革开放以来的国家政策中，乡规民约这种传统的农村治理手段首次被正式提出是在1982年2月27日国务院颁布的《关于开展全民义务植树运动的实施办法》中，其中第7条规定要“建立爱林护林的乡规民约”，通过乡规民约约束乡民行为，以加强对林木的管护。1983年1月的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》强调乡规民约在农村社会秩序构建中的作用，该文件指出：“要通过制订乡规民约，开展建立文明村、文明家庭的活动。整顿社会治安，加强治安保卫和民事调解组织。反对并制止各种不良风气和不法行为，增强乡邻团结，家庭和睦，改变村风村貌，树立社会主义新风尚。”此后，国家的一系列重大政策和决策中，农村社会管理受到极大关注，并频频提及乡规民约等民间治理手段。1983年10月中共中央、国务院发布《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，对于乡人民政府建立后按规定行使的职权，第4条提到“应着重抓好社会治安，打击刑事犯罪活动，发动群众制订乡规民约，开展社会主义精神文明活动，促进社会治安和社会风气的根本好转。”1986年9月，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》提出：“村（居）民委员会要进一步完善村规民约，大力开展创建文明村、评选五好家庭等活动，发动广大村（居）民积极参加社会生活的民主管理，以进一步发挥群众自治组织的自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的作用。”中共中央、国务院在1990年发布的《一九九一年农业和农村工作的通知》以及1997年和1998年的农业和农村工作的意见中再次提及订立村规民约，通过制定和完善乡规民约增强群众遵纪守法的意识，实行依法治村。从1982年开始，中央在多个政策文件中提及乡规民约，提倡和推动将乡规民约运用到农村社会管理中，内容覆盖面极其广泛，诸如制止乱砍滥伐森林、制止向农民乱派款乱收费、提倡晚婚晚育、实现村级规范化民主化管理、规范村民委员会印章制发使用和管理、开展农村基层普法和强化依法治理、维护农村妇女土地承包权益、推进村级事务民主管理、执行筹资筹劳方案、促进社会性别平等、促进农村基层干部廉洁履行职责、化解矛盾纠纷、解决信访突出问题、调整村民关系、规范村民行为、推进农村精神文明建设、营造清洁有序健康宜居的生产生活环境、整治农村人居环境、建设文明村镇、扶困济贫、传承发展中华优秀传统文化、防治艾滋病、深化村民自治等，以便发挥乡规民约在农村社会管理中的积极作用，解决农村存在的各类现实问题。

2004年，党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。2007年，党的十七大报告中重申社会管理的重要性，并在十六届四中全会提出的社会管理格局基础之上，特别提出要健全基层社会管理体制。2008年，党的十七届三中全会在《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第5部分第8项中提到要强化农村社会管理，坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制。2013年，党的十八届三中全会提到深化改革的总目标之一就是推进国家治理体系和治理能力现代化，并且首次提出了“创新社会治理体制”的概念，社会治理更强调政府治理、社会自我调节和居民自治之间的良性互动，突出了在社会治理中公众参与的重要性，且结合新时期出现的一系列问题，在社会治理中多次强调运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。相比管理而言，治理的内涵更为广泛。这是我国社会管理理念和体制的创新。2014年2月17日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上发表重要讲话，指出国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。同月24日，习近平总书记在中共中央政治局培养和弘扬社会主义核心价值观、弘扬中华传统美德集体学习会上明确提到健全各行各业规章制度，完善市民公约、乡规民约、学习守则等行为准则。2014年10月召开的党的十八届四中全会提出，提高社会治理法治化水平，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等规范在社会治理中的积极作用。2015年的中央一号文件中提出要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。2016年的中央一号文件提出创新和完善农村社会治理机制，明确提到要发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用。2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，在“重点任务”中指出：“把优秀传统文化思想理念体现在社会规范中，与制定市民公约、乡规民约、学生守则、行业规章、团体章程相结合。”在民间规则中体现中华优秀传统文化，使之融于人们的日常工作、生活之中，才能激发其生机与活力。2017年的中央一号文件虽未明确提及农村社会治理，但是提到了具体的农村治理措施，如提升农民思想道德和科学文化素质，加强农村移风易俗工作，引导群众抵制婚丧嫁娶大操大办、人情债等陈规陋习的内容。2017年10月，党的十九大报告提出要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，从而打造共建共治共享的社会治理格局。2018年的中央一号文件提出：“乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。”2018年12月，民政部等七部门^[9]联合出台《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》，这是中央和国家机关有关部门首次就村规民约^[10]联合出台全国性指导文件，涉及对村规民约的总体要求、主要内容、制定程序、监督落实、组织领导等内容，认为村规民约是现代农村基层社会治理机制的重要形式。在2019年2月20日发布的中央一号文件中，中央再次强调要“指导农村普遍制定或修订村规民约”，这是实现前一年七部门提出的全国所有村到2020年都有务实管用的村规民约、健全“三治”结合的农村基层社会治理机制这一目标的重要条件，也是增强乡村治理能力的举措之一。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，提出加强和改进乡村治理的总体要求是：“到2020年，现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，农村基层党组织更好发挥战斗堡垒作用，以党组织为领导的农村基层组织建设明显加强，村民自治实践进一步深化，村级议事协商制度进一步健全，乡村治理体系进一步完善。到2035年，乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平显著提高，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。”为实现乡村治理体系和治理能力现代化，要“推动社会主义核心价值观落细落小落实，融入文明公约、村规民约、家规家训”，并通过加强村规民约建设以培育文明乡风。2020年中央一号文件提出要加强农村基层治理，通过完善村规民约，以“推进村民自治制度化、规范化、程序化”。2020年3月，中央全面依法治国委员会印发《关于加强法治乡村建设的意见》，进一步推进乡村依法治理，要求“严格依照法律法规和村规民约规范乡村干部群众的行为”，并“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全充满活力的群众自治制度，引导村民在村党组织的领导下依法制定和完善村民自治章程、村规民约等自治制度。落实和完善村规民约草案审核和备案制度，健全合法有效的村规民约落实执行机制，充分发挥村规民约在乡村治理中的作用”。2021年中央一号文件强调“加强党的农村基层组织建设和乡村治理”，要求“开展乡村治理试点示范创建工作”，提出“持续推进农村移风易俗，推广积分制、道德评议会、红白理事会等做法，加大高价彩礼、人情攀比、厚葬薄养、铺张浪费、封建迷信等不良风气治理，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风”。这其中，乡规民约扮演重要角色，助力乡村治理，推动新时代农村精神文明建设。(www.xing528.com)

我国的农村社会治理从政府总揽式的管理模式到多主体参与的治理模式的转变，表明我国现在的农村社会治理是国家对农村地区“控权”和“放权”之后的结果，是行政权力与村民自治权利博弈后的产物。一系列的政策措施，体现了国家治理理念的转变，也彰显了乡规民约在农村基层社会治理中的重要性。