政府平台公司转型升级策略研究及财金〔2018〕23号文件解读

2018年3月《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）（以下简称“23号文”）发布，明确规定不得违规新增地方政府融资平台贷款；国有金融企业向参与地方建设的平台公司或PPP项目提供融资，要按照“穿透原则”加强资本金审查。

23号文共十七条意见。一是关于总体要求和审查重点。要求国有金融企业严格落实《预算法》等要求，在支持地方发展建设过程中，规范投融资行为。明确国有金融企业应加强“穿透式”资本金审查，并审慎评估融资主体还款能力，确保自有经营性现金流覆盖应还债务本息。二是关于投资基金、资产管理、PPP等重点领域风险防控。要求国有金融企业在与地方政府合作设立投资基金、开展资产管理和金融中介业务，以及参与PPP项目融资时，不得为地方政府违法违规或变相举债提供支持。要求政策性、开发性金融机构和政府性融资担保机构按照市场化方式运作。同时，明确国有金融企业不得对地方政府统一授信。三是关于财务、资本管理要求和绩效评价。明确国有金融企业应严格执行出资管理、财务管理和产权管理有关规定，防范财务风险和国有资产流失。要求国有金融企业积极配合整改。对于违法违规提供融资的，下调金融企业绩效评价等级。同时，明确了财政部门的监督检查职责。

23号文主要是从国有金融企业的维度（其他金融企业参照执行），系统梳理了过去一段时间地方债务监管文件和金融监管文件中针对金融企业和地方债务的条款，目的在于规范金融企业与地方政府和地方国企的投融资行为，出发点依然是防范和化解地方政府债务风险。

23号文提出两大市场化融资原则。（1）按照“穿透原则”加强资本金审查：不但需要确保融资主体的资金来源合法合规，而且融资项目的资本金需要满足固定的要求。（2）还款能力评估原则：确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息。这两个原则，其实也是金融企业发放一般商业贷款或提供商业融资时需要遵循的商业化原则，实际上是要剥离传统地方政信类项目中的“地方政府隐性担保”。(www.xing528.com)

按照23号文的要求，金融企业还能与地方政府合作，但是要按照市场化原则合作，要合法合规合作。

纵观第二阶段的六个核心文件，我们可以看到，43号文是核心，其余的五个文件都是43号文的延续，是在各种严格规范监管的情况下具体的措施及细化的政策。在43号文出台后，地方政府融资平台公司和政策进行一次又一次的博弈，招数迭出。在政策的引导下，地方融资平台的管理越来越严，也越来越规范，推动着平台公司向市场化升级转型发展。

自43号文发布至今将近五年的时间里，虽然有系列文件来补充管理，地方政府性债务的管理工作已取得明显成效，地方政府举债融资机制逐步得到规范，存量债务置换工作也在稳步推进，但是局部地区政府债务形势依旧非常严峻，地方政府违法违规举债问题仍时有发生。