政府购买服务严管规定及转型策略研究

2017年5月《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）（以下简称“87号文”）出台，说明平台公司违规融资的现象又开始严重了，这一次，是政府购买服务出了问题。

87号文指出：“一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。”其实，政府购买服务自推动以来，政府强调的定位一直没有改变，但各种扭曲形式一再出现，不仅有将工程建设纳入政府购买服务的，将原来的BT模式改为政府购买服务的，还有购买融资服务的，甚至将政府原本应该承担的基本公共服务责任也改为政府购买服务，不仅没有促进政事分开、政社分开、政企分开，反而模糊了界限。打擦边球和违规的太多，确实又到了需要进一步严格监管的时候，文件对政府购买服务变形走样的重灾区列出了负面清单。

文件要求严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通信、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金的，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

在正常的政府购买服务或者政府采购中，企业以政府采购应收账款合法融资，财政部实际上是明文鼓励的，各级财政部门也是积极支持的。但不少地方政府以委托代建购买服务之名，虚构政府采购协议，然后平台公司以协议所规定的应收账款向金融机构融资，这种融资方式也并不少见。因此，87号文明确规定：

严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。(www.xing528.com)

为了加强监管的力度，87号文要求切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

大岳咨询金永祥这样评价87号文：自2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》印发后，各地积极推进政府购买服务工作。但是伴随政府购买服务盛行，其种种弊端逐渐暴露：程序简单、监管不到位，加上地方政府和金融机构大力推进，结果形成了大量变相债务，削弱了43号文控制地方债务的效果，对PPP也产生了很大冲击。

中央政府对这种行为进行限制是有关各方都有预期的。此次87号文的正式出台，对政府购买服务做出了明确规定，使各项政策实现了闭合，减少了漏洞，从而为控制地方政府债务规模和推进PPP创造了有利条件。

87号文提出严格按照规定范围实施政府购买服务、严格规范政府购买服务预算管理，对症下药。以前地方用政府购买服务来办好多事情，现在范围清晰了，其中大部分都不能再用了。在此之前，不管是否有预算都去做政府购买服务，现在则要先有预算才行。所以87号文消解了地方政府购买服务的行为动机，随后银行也会在有明确规定的情况下，限制伪政府购买服务项目贷款，此类项目将无法通过合规性审查。伪政府购买服务这条路被堵死后，将会给PPP发展带来更好的前景，控制地方政府债务的目标也将更容易实现，进而提升政府治理能力。