借用还相统一，政府平台公司转型

2014年5月，在财政部的主导下，部分省市启动地方政府债券自发自还试点；8月，人大常委会表决通过新《预算法》，以法律的形式赋予地方政府发行债券的权力；10月，43号文出台，明确提出，要建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范和化解财政金融风险。同时还提出了“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的五项原则，并要求“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。

在很多财经评论作者的眼里，43号文就是地方债务管理的新政。

文件赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。

经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。地方政府举债采取政府债券方式。剥离融资平台公司政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营项目。具体内容包括四个方面：

1.对地方政府债务实行规模控制和分类管理。

地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府债务分为一般债务、专项债务两类，分类纳入预算管理。一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理。

2.严格限定政府举债程序和资金用途。

地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

3.建立债务风险预警及化解机制。

财政部根据债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务高风险地区要积极采取措施，逐步降低风险。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

4.建立考核问责机制。

把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。地方各级政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，政府主要负责人要作为第一责任人，认真抓好政策落实。

作为一个具有重要影响力的政策，43号文的出台引起了各方解读，重庆的蔡律用了“一个机制约束政府负债，两个思路解决债务问题，三条界限来划分主体”来评述，他认为43号文提出了建立规范的地方政府举债融资机制，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，对之前粗放式的政府债务扩张进行约束。(www.xing528.com)

（1）明确了谁能借，如何借的问题。

“借”明确了地方政府债务的举借主体和形式。只有经过国务院批准，省（自治区、直辖市）一级政府才可适度举借债务，市县一级政府举债需要通过省级政府代为举借，政府债务不能通过企事业单位举借。其次，地方政府举债采取政府债券方式，通过发行一般债券和专项债券解决公益性事业发展的资金问题。

（2）明确了怎么用的问题。

“用”严格限定了资金用途，并将债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。政府债务要纳入全口径预算，硬化预算约束，建立起对违规使用政府债务资金的惩罚机制。

（3）明确了“怎么还”及“还不起”的问题。

“还”主要明确了地方政府性债务的偿债主体和应急机制。明确地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。在应急机制方面，在地方政府通过变现资源、压缩开支等多渠道筹措资金仍难以自行偿还债务的情况下，明确提出了地方政府要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。这种安排，可在一定程度上防范地方政府债务规模盲目扩张。

如何处理存量债务的问题，43号文给出一个很好的解决办法，就是“置换”。“置换”旧债，对于地方政府来说有两个好处。第一，降低地方政府融资成本；第二，减轻地方政府短期还款压力，以长期债务置换短期债务，拉长还款期限，减轻目前的短期还款压力。

新的建设资金来源问题，43号文将公益性事业划分为有收益和没有收益两种情况，通过赋予地方政府发债权力解决这一问题，没有收益的由地方政府发行一般债券融资，通过一般公共预算收入偿还；有收益的发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。其次，推广使用政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，解决新的建设资金来源的问题。

43号文明确划分了中央与地方、地方与平台、政府与市场之间责权利主体间的界限。第一，实现中央与地方政府的切割。43号文中明确指出，中央政府不对地方政府债务进行兜底，把中央政府从地方政府债务中隔离开来，避免了地方政府债务危机逼迫中央政府兜底从而转化为国家债务危机的可能性。第二，实现地方政府和融资平台的切割。明确政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。第三，处理好政府与市场之间的关系。让市场在资源配置中起决定作用，利用市场体系，使资金更好地在部门间、地区间、经济单位间流动，并得到有效配置。

作为两个延续性的文件，财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》（财预〔2014〕351号）旨在清理2014年底前尚未清偿完毕的债务，甄别政府债务，将政府债务分门别类纳入全口径预算管理中。财政部《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）也提出：“取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。”从政策的调控思路可以看到，从43号文开始，实现了由控制债权方（即银行等金融机构）的借贷行为向集中控制债务方（即地方政府与平台公司）的融资行为转变，体现了从根源上防范地方债务风险、促进平台公司向市场化方向转型的新思路。

由以上内容可以看到，43号文作为地方政府性债务管理的顶层设计文件，为地方政府性债务管理工作建立了明晰的政策框架与清晰的监管思路，此后关于债务管理的若干政策文件，大多延续了43号文所传达的核心思想，逐步建立起我国管理地方政府性债务的政策体系，奠定了平台公司转型发展的管理基础。