政府融资行为规范研究

国发19号文下发后，地方各级政府严格执行文件精神，大力加强了融资平台公司管理，制止了许多违规的行为，管理工作取得了阶段性成效。地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，越来越多的融资平台公司逐渐遵照市场化原则规范运行，银行业金融机构开始正视风险，对融资平台公司的信贷管理也更加规范。但是，随着地方建设项目的迅速扩展，政府需要更多的建设资金，于是违规融资现象又重新抬头，如违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目，违规向融资平台公司注资或者是提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等，这些问题使得逐步规范起来的地方政府平台债务管理机制如同一道尚未完工的防波井堤，不断受到冲击。面对新的管理局面，2012年12月，财政部出台了《关于禁止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）（以下简称“463号文”），规范以回购方式举债政府性债务行为，加强对融资平台公司注资行为管理，严格要求地方政府不得以公益性资产、储备土地注入平台公司，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。以下是具体的政策条文：

1.严禁直接或间接吸收公众资金违规集资。

地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕34号）等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。

2.切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为。

除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。

3.加强对融资平台公司注资行为管理。

地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行《中华人民共和国土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。(www.xing528.com)

4.进一步规范融资平台公司融资行为。

地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资。

5.坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。

纵观国发19号文和463号文这两个文件，我们可以看到，在2010年到2014年间，这是一个地方融资平台规范管理的摸索期。这期间，基建保底全面扩张，建设资金需求日盛，以及地方政府官员们政绩的驱动，冲撞着债务管理政策的边缘。风险骤起，违规融资的冲动与政策的博弈一直在持续。而对管理部门来说，如何抑制地方平台违规举债的冲动，防范债务风险，在平衡中立规立威，在摸索中规范管理，就成了使命必达的目标。

2014年10月，政策重锤落下，债务新政开始。