风险评价方法与风险控制措施——政府平台公司转型全面研究

国际上有一套通行的风险控制方法。无论是联邦制的国家还是单一制的国家，世界上主要国家多数法律规定地方政府可以自主举债。国家政体、金融市场发展程度、地方政府的管理能力、财政体制、历史文化传统等多方面的因素对地方政府债务管理产生较大的影响。不管是采取什么样的管理方法，其核心都是债务管理责权在我国政府和地方政府之间的分配。联邦制国家州政府及其权力机关拥有较大的债务管理自主权，可以自行决定本州范围内政府债务的具体管理办法。而作为单一制国家，我国政府集中对各级政府债务的主要管理权限。在资本市场发达的国家，市场经济制度比较健全，主要采用制度约束型或市场约束型体制，给地方政府在债务发行和管理方面大量的自主权或全部的自主权。而在资本市场不发达、金融体系薄弱的国家，地方政府不能直接参与信贷活动，需要依靠我国政府直接或者通过金融中介向其提供融资，因此其债务管理体制大多为行政控制型，有的采取共同协商型，赋予地方政府较少的债务管理权限。

各国地方政府举债的方式主要为两种：一是发行地方政府债券；二是向金融机构借款。但是一般要求不得向其所属金融机构借款。发达国家地方政府倾向于发行债券或银行借款，如美国主要通过发行市政债券举债，辅之以银行借款和融资租赁；日本以地方公债为主体；而法国地方政府债务几乎全部来源于银行，很少发行债券。发展中国家更倾向于由中央政府向地方政府提供直接或间接的长期贷款。在目前允许地方政府举债的37个国家中，绝大部分都要求地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。

为了更好地对地方政府债务进行风险监控，各国各地普遍采取了相应的措施，归纳起来主要是：对政府间的债务责任实行硬约束，明确各自责任；将债务纳入预算统一管理；对举债实行规模控制；对各种债务风险因素进行识别、分析、汇总和判断，实施风险预警；加强对政府担保行为的管理和控制；提供偿债保证；依靠司法、审计等部门对地方政府举债进行严格监督与控制，形成监控体系等。其中，在风险监控措施中，债务规模的控制被普遍认为是较为关键的一个防范措施，是量化的管理手段，主要从需求和供给两个方面进行管控。

从资金需求控制的模式来分析，主要为余额控制和增量控制两种方法。从需求方面来看，主要通过地方政府负债率、债务率、偿债率、债务依存度、资产负债率、新增债务率、担保债务比重、利息支出率等指标率控制，计算方法详见表4-1。

表4-1　余额和增量控制的方法

续表

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上述指标从地方政府债务的余额和增量对地方政府债务进行分析控制，各指标值反映的地方经济问题、财政能力、参考标准等如下：

负债率：主要反映地方经济问题对政府债务的承载能力及地方政府的风险程度，或地方经济增长对政府举债的依赖程度。国内没有相关标准和依据，国际上通常以《马约》规定的负债率60%作为地方政府债务风险控制的大致标准参考值。

债务率：反映地方政府财政满足偿债需求的能力，该指标是对地方政府债务总余额的控制，国际上对各国地方政府债务率没有统一标准，但从各国实践看，一般在100%左右。我国目前是根据2015年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上提出的100%作为整体风险警戒线。

偿债率：反映地方政府当期财政收入中用于偿还债务本息的比重。

利息支出率：反映地方政府通过动用当期财政收入支付债务利息的能力，将地方政府的借款需求同偿债能力挂钩，可以有效遏制其扩大债务规模的冲动，同时能够在较大程度上避免地方政府出现债务危机，是一项对我国政府的“倒逼”机制。

债务依存度：反映当年地方政府财政支出对借款的依赖程度。国内没有相关标准和依据，国际上公认的债务依存度警戒线为20%是标准参考值。日本规定债务依存度在20%～30%的地方政府不得再发行基础设施建设债券，超过这个比例不得发行一般事业债券。

此外，资产负债率、新增债务率、担保债务率则从总体风险状况、当期财政收入增量对新增债务的保障能力、担保风险等不同角度对债务进行控制。

尽管各国用来衡量财政风险的控制指标大同小异，但在具体指标值的把握上，至今没有达成共识。即使是最广为各国接受的《马约》规定的“两率”（财政赤字率3%和政府负债率60%），世界上主流经济学教科书以及世界银行等权威性国际金融组织也仍未将其作为衡量一国财政状况的“国际安全线”或“国际警戒线”，甚至欧盟内部也未将《马约》标准上升为财政政策的可持续性标准。