中国经济行政法治的国际化与回应入世

本目试从行政法治的角度分析中国政府（中央、地方）在农业经济中扮演的角色。

行政法治是行政法的基本原则之一，对其的理解和解释因国家甚至学者的不同而不同^[8]，但大都承认其核心为法律优位和法律保留。法律优位又称法律优先，法律要优先于行政权的表现手段（即行政受法律限制）。法律保留指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项则或者由法律规定，或者必须在明确授权的情况下，行政机关才能在其所制定的行政规范中作出规定。

WTO和关贸总协定相比，它主张统一规则对成员主权的优先，从这个角度讲，行政法治要求中国政府保证本国法律、管理和行政程序与WTO一致，在国内适用WTO规则。在农业领域一方面中国政府要履行《农业协议》及与WTO成员签订的协议，另一方面要主动、灵活用足协议允许的各种措施。

政府扶助措施是农业发展必不可少的条件，故有必要分析WTO框架下农业保护空间的大小。

（一）WTO框架下农业保护空间分析

1.有关农产品市场准入方面

在我国长期以来都是通过配额、许可证等非关税措施对粮油棉糖等主要农产品进口进行调控，其中粮食进口除大麦征收3%关税外，小麦、稻谷、玉米等均未征收关税。根据《农业协议》的规定，我国入世后须将所有非关税措施转化为相应的量化值，而量化值的计算，取决于1986—1988年基期内国内市场平均价和国际市场平均价的差额；但在那段时期内我国大部分农产品的价格都低于国际市场价格，非关税措施量化后的关税等值为负值^[9]。在这种情况下，只能采用上限约束的办法自主提出约束关税，但这一上限约束方法必须通过与缔约方谈判才能确定，因此保持比较高的关税约束也非常困难。即使我国自主提出的上限约束关税目标能够达到，根据协议的要求，关税水平仍然要不断降低，这对于我国农业的贸易保护同样不利。

2.关于国内支持方面

我国现行的农业支持政策，一般都属于“绿色补贴”，且国内支持总量也为负值，都不承担减让义务；同时，由于《农业协议》规定各成员的国内支持总量，不得超过1986—1988年基期内农业平均生产总值的10%，即约人民币485亿元，与发达国家美国可使用的国内支持总量191亿美元、日本的283亿美元和欧共体的769亿美元相比较，就微不足道了。

3.有关出口补贴方面

《农业协议》虽然规定对农产品的出口补贴必须予于削减和约束，但因各国在基期内的基数不同，按规定削减后，一些发达国家仍保留相当数量的出口补贴，如美国和加拿大在出口补贴削减36%后，仍分别留有6亿和3.6亿美元，而我国过去所实施的出口补贴，在1994年改革中已全部取消，这就影响中国农产品的出口竞争力。

基于以上分析，关税、价格干预等传统方式将无法保留，若在尚缺乏有效的农业保护制度时全面履行减让承诺对中国农业发展的影响将是灾难性的。政府的当务之急是在《农业协议》及中国在入世谈判中所做的承诺范围内，寻求制订促进农业发展的措施。除“绿箱政策”外，《农业协议》给予发展中国家以下较为优惠的待遇：

①发展中国家履行减让义务时，具有灵活性。《农业协议》允许发展中国家在1995—2005年维持一定水平的农产品进口税，发展中国家对农产品的出口补贴允许有8年的过渡期。这为发展中国家国内农业的结构调整提供了较长的过渡期，为其发展一些具有比较优势的、附加值较高的农产品提供了可贵的时间。

②作为农产品净进口国的发展中国家，可以援引《农业协议》的特殊保障措施，维护自身贸易利益。第一，进口农产品的价格低于“启动价格”^[10]的，可以征收进口附加税。第二，已承诺开放农产品市场的成员对进口数量超过“启动水平”^[11]的某种商品，可征收进口附加税，“启动水平”是可以采取特殊保障措施的进口数量的临界点，只要超过该水平即可采取特殊保障措施。

③用《农业协议》扩大市场准入的机会，扩大农产品出口。《农业协议》要求各成员降低农产品进口关税，同时要取消非关税措施，将其转化为关税并予以削减；暂不能取消非关税措施的国家需规定最低市场准入；各国还要削减政府补贴，强化市场机制。这些措施无疑会为发展中国家的农产品出口带来较多的市场机遇，为其农业发展提供良好的外部环境。

（二）完善农业行政法治、加大农业保护力度之关键

1.农业技术推广对我国农业经济发展的重大意义

对于农业应对入世的对策，学术界看法的核心是：调整农业结构，发挥比较优势。普遍认为，我国的粮棉生产已经失去了国际市场上的竞争优势，但油料、糖料、水果、蔬菜等经济作物和水产品、肉类在国际市场上具有一定的竞争优势，所以，我国应根据比较优势原则建立一种与国际市场相互依存的食物经济关系（Interdependent Approach），出口劳动密集型的畜水产品和果蔬产品，进口土地密集型的粮食，藉此来提高我国农产品的国际竞争力。“农业问题的源头还在国家的经济制度、国家的行政制度……应从整个制度层面进行全局性的制度创新，单单农业制度的改革难以有回天之力^[12]”。学术界也提出了解决农业问题的方案，包括加大对农业的投资、扩大农业利用外资的数量和范围，实现农业生产的产业化，调整和优化农业生产结构，促进落后地区的农业发展，建立农业科技网络，实现“科技兴农”等等，也有人认为“城市化”是发展农业的有效方法。鉴于这些方案大多针对传统体制的痼疾，只能缓慢操作，考虑到农业保护的迫切性及农业生产自然条件、国家财力的限制，本书认为目前农业发展的支点是科技。许多国家和地区也认为科技进步是农业发展的根本出路，例如美国就把优质农产品、安全食品技术和环境保护技术作为制定未来农业科技发展政策的首要任务（Glichman，1998）。台湾“农委会”特别提出以“技术”、“资讯”、“品牌”作为提升农业竞争力的整体策略，日本、欧盟亦有类似做法。我国政府应着眼于农业技术创新和推广，尤其是农业技术推广，这也是免予减让的“绿箱政策”之一。农业技术推广对我国还有以下两个方面的意义。

农业技术推广是突破我国农业生产自然条件限制的有效途径。我国是一个在占世界不到10%的耕地上供养20%以上人口的农业大国，为了达到粮食基本自给的目标，我国单位耕地面积上的供养能力要比世界的平均水平高2倍。随着人口的增长、农产品需求结构的变化与工业化、城市化，资源与环境的刚性约束将进一步强化。我国的人均耕地资源将由目前的人均0.08公顷下降到2020年的0.06公顷及2030年的0.05公顷。靠扩大种植面积来增加粮食产量与保障农业丰收的可能性已经非常小。

农业技术推广是纠正“非农偏好”、实现社会公正的可行方法。许多发展中国家的政府都采取了歧视农业和农村的政策。农业歧视政策包括农产品和投入品定价和流通干预，以及偏向于工业部门的财政和金融政策。歧视农业政策导致农业经济生产效率低下，加剧了农业的弱质程度，农民的利益得不到保障。我们的社会结构中不能把9亿农民边缘化了，我们需要的是一种公正社会契约的价值观^[13]。但在很长的时间内，甚至连一些立法都表现出“非农偏好”。社会契约论最基本的观点就是每个人在最广泛的基本自由和财产权方面相对于其他人的类似自由，具有一种平待的权利^[14]，因此，社会和经济的不平等需要得到调整，即所有的社会价值，包括自由和机会、收入和财富等，都应得到平等分配。为了实现这种平等，社会必须对那些拥有较少资产的人和社会地位较为不利的人予以更多的关心。

农业技术推广，是指通过试验、示范、培训、指导以及服务等，把农业技术普及应用于农业生产产前、产中、产后全过程的活动。农业技术推广从本质上看是一种政府行为，推广活动大部分由政府组织进行。发展中国家为推进市场经济本应大幅度减少政府对经济的干预，但对于农业则恰恰相反，即政府必须加大干预力度——主要指加强对农业教育、科研和推广的组织领导和投入^[15]。虽然我国《农业技术推广法》1993年就通过实施了，财政部1995年也发出了《关于财政支持农业技术推广的若干意见》，但其效果不尽人意，表现为：

（1）科技成果在农业中的推广应用率不高，据统计，仅为20%^[16]。

（2）农民采用技术的主动性不高。

（3）推广机构和人员开展农技推广工作不十分有效。

（4）地方政府对推广工作未给予足够的支持。(www.xing528.com)

（5）参与推广工作的各部门之间关系不协调。

2.农业技术推广不力之原因

（1）政府财政支持和统筹协调不力

《农业法》第42条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平，国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”；《农业技术推广法》第23条规定“国家逐步提高对农业技术推广的投入。各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金，并应当使该资金逐年增长。各级人民政府通过财政拨款以及从农业发展资金中提取一定比例的资金的渠道，筹集农业技术推广专项资金，用于实施农业技术推广项目。任何机关或者单位不得截留或者挪用用于农业技术推广的资金”；财政部发出的《意见》也明确要求各级财政部门应当多渠道多层次筹措资金，较大幅度地增加对农业技术推广的投入，然而在中国现行的财政包干体制下，地方政府为了完成中央的财政任务，在进行投资决策时尽可能以财政收入为中心，多投资于“短平快”项目，而不愿对周期长、收效慢、收益相对低的农业投资，因而地方政府对农业技术推广的投资不足。有数据表明，我国的农业技术推广投资强度（农业推广费用占农业国内生产总值的比例）处于非常低的水平。1986—1995年我国的农业技术推广投资强度始终未能赶上1986年水平（0.41%），1990年达到最低点（0.35%）。以后虽有所上升，但上升幅度不大。该投资强度不仅远低于工业化国家80年代投资强度（0.62%）的水平，而且低于世界低收入国家平均投资强度（0.44%）的水平^[17]。

另外，除专业的农业技术推广体系外，还有一些部门和单位参与农业推广活动，例如农业科研机构、农业院校、民间科技组织、中华供销合作总社以及国内外的涉农企业和个体户等，但是，政府发挥的组织协调的功能较弱，这些推广部门基本上仍处于各自为战的无序状态，而没有将他们集合成一股力量，这样，由于部门利益的争夺，反而互相牵制，影响了整体功能的发挥。

（2）技术推广机构设置不合理，推广人员素质参差不齐

虽然《农业技术推广法》第二章专门规定了“农业技术推广体系”，但现行农业技术推广体制有一个突出缺陷就是条块、部门、地区分割。所谓条块分割是指农业技术推广在业务上仅限于与本专业有关的技术，而对于其他农民生产上所需要的技术则不多过问；所谓部门分割包括技术推广部门之间的分割。例如，在种植业方面，地级以上设有农业技术推广站（主管作物生产）、土肥站、植保站、种子站。在县级一部分四站合一，一部分四站分设，除农业技术推广站外，其他三站也承担与各自业务有关的推广工作。然而，需要推广的农业技术往往是综合性技术，机构分立与综合性技术推广形成矛盾。此外农业技术推广机构与农业科研机构和农业院校关系不协调。国家、省、地农科院和省农业院校都可能参加农业技术推广活动。常有由两个或两个以上不同机构进行的几个相似但不相关的项目，互相之间不协作，也不分享成果，造成重复工作和资源浪费^[18]。所谓地区分割是指农业技术推广采取地区封闭的形式，即本地区所推广的技术由本地区的技术人员承担，外地技术人员不能到本地区推广。

推广人员方面，据农业部全国农业技术推广总站1989年的报告，全国农业技术推广人员中大约7.5%为高等农业院校毕业，17.5%为农业中等学校毕业，53%毕业于农业高中（12年）或者中央农业广播电视学校，22%为中学程度（9年）。其中高学历者大都工作在县和县以上推广部门，而我国的农业生产规模过小，从事农业生产的是千千万万的农户，乡镇级农业技术推广组织无法满足农民的需要。

（3）农业生产规模小，农民科学素质不高

美国农户经营规模达185公顷，生产效率达到了惊人的程度，一个美国农民能养活98个本国人和34个其他国家的人^[19]。我们每个农户平均经营不足1公顷，小规模决定了农业生产的高成本，对采用新技术缺乏坚实的物质条件。

（4）农业技术的供给与需求相脱节

我国特殊的国情使政府把产量的提高作为政策制定的首要目标，这就决定了各地政府在制定农业技术推广政策与计划时，首先考虑高产技术的选择与推广，并以农作物，尤其是粮食作物的技术推广为重点，然而，粮棉油的价格不合理，效益低，农民不愿种植。目前体制下的农业技术推广单位属于政府的事业单位，执行政府的技术推广职能，在技术推广时，首先考虑的是能否完成当地政府农业生产目标，缺乏主动了解农民及市场对技术需求的积极性。农民是否能接受新技术，除与其自身素质、经济实力、推广机构和推广人员的能力及推广手段和方法有关以外，还有一个重要的因素，即采纳某种新技术后能否带来好的收益。

（5）其他

例如，农业技术推广所需的化肥、农药、农膜等农用生产资料由商业部门掌握。商业部门对农业技术发展动态了解不够，往往出现生产资料不能按时供给。又如，知识产权制度不健全，大部分农业技术推广活动只能由政府完成，私人不愿投资，而政府的财力有限。

3.改善农业技术推广现状的对策建议

（1）各级政府应提供资金用于推广。各级财政，特别是县级财政要保证农业技术推广经费不断增加，中央和省级也要有必要的推广经费以支持跨省、县的重点农业技术项目的开展。中央和省级采取设立农业技术推广专项资金的形式，统一筹集并集中管理中央和省级决定用于农业技术推广的经费，避免项目的重复安排。

财政支持农业技术推广是必要的，因为：第一，农业技术推广是一项国家、消费者都会受益的公共事业，而且目前我国农民无力支付推广费用。第二，技术采用风险性大。除市场风险、技术风险外，还有较大的自然风险。第三，农业技术推广存在最起码的最小规模，国家财政才能稳定这种规模。基于此，现有法律都规定了农业技术推广的“财政保障”，然而，这些规定一定程度上执行失范，本书试图对此寻根究底。除了通常所说的法治观念薄弱外，执法不力的原因还在于这些法律中均无政府不作为的责任规定，在整个法律体系中也没有主体公法权利概念^[20]，对地方政策的“非农偏好”法律失去纠正功能。另外有文认为“分散经营使农民自成体系，组织化程度低，无法形成监督政府及其部门行为的利益集团^[21]”。

（2）稳定推广机构，充实推广人员

为使《农业技术推广法》规定的“农业技术推广机构与农业科研单位、有关学校以及群众性科技组织、农民技术人员相结合的推广体系”行之有效，除了要建立国家、省、地区、县和乡级农业技术推广机构外，明确农业推广体系的领导和协调、各推广组织间的联系也是极其必要的。参照美国做法^[22]，本文主张将《农业技术推广法》此部分细化，使其具有可操作性。至于推广人员，一方面要吸纳高素质的科研人员或专业学生，另一方面推广机构有义务组织推广人员的专业培训，开展学术技术交流，提高推广人员的业务水平。志愿者的加入也是可以考虑的，美国就有这方面的成功经验。“约有290多万志愿服务人员根据不同时期的需要参与推广工作”，“志愿者的服务在很大程度上促进了推广项目的实施……整个美国农业合作推广体系目前每年的总经费是10亿美元……以实物形式的捐赠总值和志愿者的服务，估计相当于40亿美元”^[23]。

（3）转移农村劳动力，发展农村教育

农村人口多，生产规模小是影响农业新技术采用的原因之一，农村劳动力转移有赖于工业、服务业的发展，有人提出发展乡镇企业的建议。建设部透露，中国将在今后的几年重点建设一万个中心小城镇。据统计，迄今中国已有1.5亿以上的农民进入小城镇的各类企业。有关专家预测，今后每年将有700～800万农村剩余劳动力被吸纳到小城镇就业。从入世角度看，“多种纤维协议”配额的取消和纺织品市场的扩张对农村劳动力转移有利，由于纺织和服装行业的劳动密集型特性，它们的增长有利于解决农村大量非熟练劳动力的就业问题。

农村的成人继续教育几乎是空白，农业技术推广是使农民得以利用社会进步成果的有效方法。推广机构的作用是促进和指导，而不是强制和命令。推广机构可采用讲座、简报、阅读课程、函授课程、示范和其他能涉及到农民的手段，针对有些边远地区，农民文化素质较低的情况，可采用“宣传火（汽）车”进行田间示范。另外还可重点培养一些有知识、有经验的农民，使其成为科技带头人，给其他农民示范新技术。条件成熟后，推广内容可扩大到家政、营养和健康等诸多方面。

入世使我们不得不重新审视农业的地位和农民的利益。保护农业是由农业的基础性地位及其弱质性决定的，WTO留给我国政府依照传统方法保护农业的空间十分有限。科技进步是农业发展的根本出路，是我国农业应对入世的瓶颈，然而，《农业技术推广法》的实施效果尚不尽人意，本节就推广机构、推广技术、农民等方面分析了造成这种状况的原因，并提出几点对策建议，着重指出政府的作用集中在财政支持和统筹协调。