建立中国经济行政法治体系

从立法形式上，我国的市场主体立法由于仍受计划经济体制的影响，采取的是“身份立法”，即根据企业所有制的不同形式，分别制订效力不同的法律、法规、规章。例如，针对国有企业，有《全民所有制工业企业法》（基本法律）；针对集体所有制企业，有《城镇集体所有制企业条例》（行政法规）和《乡村集体所有制企业条例》（行政法规）；针对私营企业，以前是行政法规《私营企业暂行条例》，现有《私营企业法》（一般法律）；针对外商投资企业，有《中外合资经营企业法》（基本法律）、《中外合作经营企业法》（基本法律）、《外资企业法》（基本法律），2000、2001年全国人大又分别将其改为一般法律。由此，我国的市场主体立法就形成多轨道多层次格局，客观上构成了不同法律、法规等级的企业间差别待遇。

除了采用“身份立法”以外，我国还实行内、外资企业分别立法的“双轨制”立法模式，即针对不同的市场主体，同一调控对象，却制订两套不同的法律、法规。例如在1984年4月15日，我国公布了《全民所有制工业企业法》，同时又公布了《中外合作经营企业法》；1990年5月19日，国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，同时又颁布了《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》；1993年12月29日我国公布了《中华人民共和国公司法》，1995年1月10日对外贸易经济合作部发布了《关于外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》；1994年7月5日，我国公布了《中华人民共和国劳动法》，同年8月11日劳动部、对外贸易经济合作部发布了《外商投资企业劳动管理规定》等。这些双轨制立法还有一个特点就是外资立法规格明显低于内资立法：内资法往往体现为适用范围大、效力高、稳定性强的法律、行政法规，外资立法的形式往往是适用范围小、效力低、临时适用性强的行政法规、政府规章，非常明显地突出对内、外资企业的差别调控。(www.xing528.com)

在面对世界贸易组织的市场经济体制下，这种双轨制立法模式存在许多问题，以所有制为基础制订的企业法，造成我国各类企业之间不平等的法律地位。各类企业之间税收不平等及享有不同优惠待遇，影响企业之间的公平竞争，造成以资本为基础的国内公司立法与所有制为基础的外商投资企业立法之间的矛盾，影响了我国法制的统一。因此，需要进一步完善我国外商投资的统一立法，给外资企业以立法上的国民待遇。其他世界贸易组织成员的做法能给我们提供一些有益的参考方案。考察外国有关外商投资立法制度，我们可以发现大多数国家都比较重视市场主体立法的统一性。市场经济较发达的国家通过一般国内法律、法规来调整外国投资关系及经营管理活动。其典型代表是美国。美国至今没有制订一部正式的外国投资法，所有外国的投资者（企业）在美国享有国民待遇，在投资行业领域、投资比例、期限、股份转让、税收、经营管理权、劳动雇佣、资本金、利润及合法收益的汇出等方面，一般都没有限制，与美国国民（企业）享有同等待遇。其他国家例如英国、法国、德国、意大利、荷兰、瑞士等国，也采用一般国内法来调整外国投资的法律关系。一些发展中国家例如新加坡，在立法上也注重内、外资适用同一国内法。如新加坡的一般经济法及各种相关法律，如《雇佣法》、《新兴工业法》、《劳资法》等，均对内、外资一体适用。当然，作为处于经济转轨时期的发展中国家，我们还不能一步到位，但是应当朝着这个方向努力：首先，要统一外商投资立法，根据我国外资立法的实际情况，借鉴、吸收发达国家市场经济的立法经验，补充外资立法内容；在外商投资立法中，增加并完善“国民待遇”；现在可以制订单独的《外商投资经营企业法》：将现行三大涉外投资企业法分离，将其中一部分内容划归新的《外商投资经营企业法》，一部分内容直接划归国内《公司法》及国内相关企业组织法；将国内市场主体立法直接适用外商投资关系，逐步达到外资企业立法与国内市场主体立法的统一；其次，在更新内外资立法的阶段，要注意建立有关外商投资法律适用制度。为了保持法律适用的连续性，注意新旧法律法规的衔接，可以确定外资企业法律适用的一些原则，如“从新兼有条件从旧原则”、“完全从新”与“完全从旧原则”、以及“有条件从新”与“有条件从旧原则”。总之，为了营造一个宽松的、面向世界的市场环境，我们应该在WTO基本原则的指导下统一关于市场主体的立法体制。