中国经济行政法治下的行政救济与复议改革

WTO规则比较重视权力制衡原则在行政行为的救济程序中的应用。根据WTO的要求，必须建立一个独立于主管行政机关的审查机构，对主管机关的行政行为合法性、适当性进行审查并作出裁决。而且这种审查机构不仅仅是形式上的，而且是实质上的，不仅仅是法律上的，还是事实上的。也就是说，这样的审查机构必须拥有审查行政行为的实际权力，这种权力不是一纸空文，而必须在司法实践中得到体现并产生立法者所预想的效果。这样的要求虽然只是原则性、概括性的规定，但其中体现了控制政府权力、保障公民合法权益的法治精神。

而从另一方面看，建立独立于行政主管机关的审查机构的要求，也体现了对各国法治发展水平和国情的不同的充分考虑，对其具体制度事实上存在的差异性保持一种宽容的态度。在此WTO规则并没有明确指出所谓“独立的审查机构”必须是行政性质的或是司法性质的，这就给遵循该原则的具体制度建构和设计提供了极大的自由度，并增强其灵活性。各国可以根据本国的历史传统、实际形势以及法律改革前景的需要，建立符合本国国情的审查机构，可以是行政性质的，也可以是司法性质的。但是，所有这些机构尽管在形式上允许千差万别，并不意味着它们享有完全的自主权而不用根据WTO的规则承担任何国际法上的义务。其中最基本的标准是，为了适应对主管机关之行政行为的审查和监督需要，必须保证这些机构在实质上处于独立地位，而不受行政机关的任意干涉和牵制。此外，此种机构不得为虚设而流于形式，必须在实践中充分利用法律赋予的职权，实现对行政机关行为的监督作用。

现代民主政体是在权力分立和合理分工的体制下运行的，立法、行政、司法三权各司其职并互相监督、制约，从而防止政治权力的滥用。而司法机关负责对具体的案件进行审理，从而纠正法治运行中产生的错误和不公，保障法律正确实施。因此，对行政行为的合法性的审查，传统上应当是司法机关的职能。行政机关内部机构进行自行监督，从逻辑上看也存在问题。西方国家在初创资本主义民主政体时期，都特别强调对行政机关的监督和控制，以防止封建势力的复辟。但在法国，负有审查行政行为职能的行政法院却独立于司法机关，而被纳入于行政体制之中。其历史渊源在于法国大革命时期，作为保守势力代表的司法机关经常利用其职权阻挠革命政策的实施，因此代表革命派的行政机关对司法机关的权力抱有成见，并加以限制。法国行政法院起着向行政机关的决策提供建议和参考，同时监督行政行为的作用，它虽然隶属于行政机关，但仍然保持相对的独立性。

此外，英美国家的行政裁判所制度^[13]则是行政性质的独立审查机构的成功例证。以英国为例，传统上在普通法院的体制之外设立的行政裁判所，具有专业性强、程序灵活简便、能够迅速实现当事人的权利并降低成本等无可比拟的优点。虽然遭到司法至上的法治思想捍卫者的反对，但仍然因其强大的生命力而存在并发展成熟，至今已成为不可缺少的法律救济制度。行政裁判所是一种介于行政与司法之间的组织，其目的在于维持公共利益与个人利益的平衡。裁判所不仅在机制和决策上相对独立于行政机关，在人员配备方面也充分考虑到代表争议双方的利益，如雇佣者和被雇佣者。裁判所进行裁判的程序比司法审判程序要简便，但一般都开庭审理，且大部分情况下允许对其裁决上诉至上一级裁判所或法院。

为适应加入WTO的形势，目前我国正致力于司法制度的改革，而司法独立则是其中的焦点问题，其重要性已如前文所述。同时在对许多行政行为的合法适当性进行审查的过程中，还存在着行政复议即由行政机关的某些特定机构对之进行审查的做法。实际上，这是以行政机关来代替司法机关、行使类似司法机关的权力，即处于相对超然的、居中的地位而对具体争议进行裁判，并通过一定程序产生法律效力。行政复议常常被称作行政司法行为，这种看法揭示了行政复议的主要特征，即以行政权来对行政权的行使进行审查，对以行政行为为标的的纠纷作出裁决。这不仅是行政救济的一种重要途径，也是行政监督的重要形式，是上级行政机关对下级行政机关进行法律监督的制度化、规范化的表现。用行政权监督行政权，等于是实施行政机关内部的一种自我纠错机制。这种机制之所以应当存在，主要原因有：①行政行为的专业技术性较强，行政机关有相配套的技术人员和设备，在认定案件事实和准确适用法律、把握自由裁量权的适当性方面比人民法院更有优势。这种情况尤其表现在上下级均为承担一定技术性任务的职能部门时。而在同级人民政府对其职能部门进行监督方面，该观点的说服力就要弱一些。②上级行政机关由于业务上经常往来以及进行其他形式的日常性监督，往往更了解下级行政机关的的情况，从而能够较为准确地认定案件的实质，因此对之进行监督通常会更加全面、直接。在同级人民政府对其职能部门进行监督方面，前者往往能容易把握全局，而依法作出正确的裁判。③根据国家机关职权合理分工的原则，行政机关实施行为应当保持相对的独立性，司法机关只有在必要的情况下才能依法介入对行政权的审查和裁判之中。而过多的司法干涉显然影响到行政效率，甚至干扰行政机关正常工作，打断行政行为的连续性，排斥行政行为的公定力。因此许多国家都规定了对某些行政行为的审查必须采取“行政前置”的做法，即只有在用尽了所有的行政救济途径之后，才能寻求司法途径救助，而且还有“保存行政机关面子”之类的理论与之配套。这种做法另一方面也很会造成行政管理相对人一方遭受申诉、诉讼之拖累，且合法权益长期得不到实现。因此必须将“复议前置”限制在合理的范围之内，而不能给行政管理相对人实现其权利设置太高的壁垒。④考虑到我国目前司法人员的水平尚不能达到理想的要求，如果将对行政机关的审查权完全赋予司法机关，一方面无疑加重了司法机关的业务负担，另一方面司法机关也未必能够完全胜任此项工作。正因为行政机关在处理行政案件方面存在着上述优势，我国法律规定了行政复议可以对行政行为的合法性和适当性全面进行审查，而司法审查一般只能涉及到合法性问题。我国《行政复议法》根据行政行为的特点不同，将行政复议和行政诉讼的关系分为三种情况，一是可以选择申请复议或直接向人民法院起诉，二是先申请复议，对复议决定不服的可以依法提起行政诉讼，三是复议裁决为最终裁决，不得提起行政诉讼。这三种情况都视特别行政法领域的特点，以及法治对不同部门行政行为要求的严格程度的而定。

有学者将行政行为划分为三类^[14]，即行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为。前者属于抽象行政行为的范畴，而后两者属于具体行政行为的范畴。行政司法行为包括两类：行政裁决行为和行政复议行为。行政裁决是指行政机关对特定民事争议进行裁决。所谓特定民事争议，主要包括土地、矿产、森林等自然资源所有权或使用权争议、知识产权争议等。这里所说的行政司法行为与本文中所指概念不一致，本文中的行政司法行为仅指行政复议行为。行政裁决行为的范围非常有限。通过行政手段来解决民事争议，主要是因为特定的民事争议专业性、技术性较强，或者与行政行为具有一定的联系。如自然资源所有权和使用权归属的争议直接涉及到有关主管部门办理产权证、确认产权的问题；而商标权、专利权是必须经依法履行行政登记手续才能生效的，如果这些知识产权的归属产生纠纷，也直接牵涉到相关行政部门（如商标、专利的行政主管部门）的工作职责。如果这些关系处理不好，有可能上升为行政诉讼。因此行政机关必须对此保持警惕，通过预防措施或自我纠错的方式解决这些特定的民事纠纷，从而避免行政诉讼的发生，也使得当事人的争议得到尽快解决。而且这些裁决如果不被当事人一方或双方接受，还有可能进入行政复议和行政诉讼程序。但总的来说，此类情况所占比重较小，不具有普遍性。通常我们所说的行政司法行为，即行政机关内部进行审查的行政复议行为。

作为内部实施的自我纠错机制，往往缺乏外部监督，因此容易导致权力的滥用和内幕交易。为了防止这种现象，就需要保持裁决机构的相对独立性，行政机关内部职能进行合理分工。这种承担行政复议的机构虽然也是行政性质的，但既然行使了类似司法机关的裁判职权，在机构建构上就应当提出与司法独立相类似的要求，即如WTO规则中所要求的，保证事实上、实质上的独立性，避免行政机关的干涉而影响公正裁决。这种制度设计旨在结合行政制度和司法制度的特点，充分发挥两者的优势，达到既保障依法行政，又提高行政效率的目的。

1999年全国人大常委会第九次会议颁布了《中华人民共和国行政复议法》，从而取代了实施多年的国务院《行政复议条例》，也使得该法的阶位得到提高，成为由立法机关制定的国家一般法律。该法第三章“行政复议申请”中规定了国务院、各级人民政府及职能部门为行政复议的主体。但同时这些行政机关本身还承担着许多日常的行政职责，因此必须在设置专门负责行政复议的机构并保持其独立性，才能符合WTO规则要求，体现行政司法行为的公正和公平原则。而该法第3条对行政复议机构——行政机关内部专门负责复议的机构的法律地位和职权范围作出了规定，即：“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：①受理行政复议申请；②向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；③审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定；④处理或者转送对本法第七条所列有关规定（关于特定规定等抽象行政行为的审查——作者注）的审查申请；⑤对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；⑥办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；⑦法律、法规规定的其他职责。”

从该条规定可以看出，所谓的“行政复议机关负责法制工作的机构”即相对独立的行政复议机构。但从其职能看，该机构的独立性仅仅停留于形式上。该机构负责对行政行为进行审查，但没有独立的决定权。从第④、⑤项“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当拟订行政复议决定”，“对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议”等，可见，显然行政复议机构只相当于行政复议机关的“智囊团”，承担对案件的审查工作，并提出意见供参考，最终的决定权仍然由行政复议机关统一掌握。因此，从这一点来看，目前我国行政复议机构尚不是WTO规则所要求的“实质上”的独立审查机构。

各个部门行政法的复议规则中也涉及到行政复议机构的问题，以下列举几例说明。

1990年颁布的《卫生部关于设立卫生部门行政复议机构的通知》规定：

1.卫生部行政复议机构的名称为“卫生部行政复议委员会”。

2.“卫生部行政复议委员会”由部长兼任主任委员，副部长兼任副主任委员。办公厅、政策法规司、人事司、计划财务司、医政司、卫生防疫司、卫生监督司、地方病防治司、科技司、教育司、妇幼司、外事司、药政局、卫生检疫总所等负责人任委员会委员。

3.卫生部行政复议委员会下设“行政复议办公室”，为复议委员会办事机构，暂设在卫生部政策法规司，对外统一承担卫生部各项具体行政复议。“卫生部行政复议委员会”及所属“行政复议办公室”成员为卫生部行政诉讼应诉代理人。

《税收征管操作规程》规定：

县（区）级以上国家税务机关，应根据工作需要，设立本级税务行政复议机构，即税务行政复议委员会。人员组成须五人以上，其中主任委员和副主任委员，应为同级局领导担任，委员由税政、征管、稽查等业务部门负责人担任。复议委员会复议案件时，应由本级复议委员会成员半数以上的单数人员组成。复议采用合议的形式，复议委员会对复议产生不同意见时。应按少数服从多数的原则决定，但应该把少数人的意见如实记录在案。

复议委员会的办事机构（复议机构）设在法制部门。在没有法制部门的地方，可设在税政管理部门或稽查部门指定专人，负责处理日常工作。

《中国人民银行行政复议办法》第4条规定：

行政复议机关的法律事务工作部门具体办理行政复议事项，履行下列职责：

1.受理行政复议申请；

2.向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；

3.审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；(www.xing528.com)

4.处理或者转送对本办法第八条规定的审查申请；

5.对中国人民银行下级分支机构违反本办法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理意见；

6.办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；

7.法律、行政法规规定的其他职责。

以上种种规定都是与现行的《行政复议法》关于行政复议机构的规定一样，在立法上都没有突破行政复议机构独立性的问题。复议机构不仅没有独立裁决的权利，其人员组成多为本复议机关的领导和相关专业人员，在人事上没有独立性。这都与WTO的要求存在明显的冲突，应当对之进行修改。此外，关于行政复议机构方面的立法尚不完备，虽然《行政复议法》中规定了大致的方针原则，各部门行政法的具体规定方面很不统一，有些规定也不够具体，因而必须根据《行政复议法》的有关规定进行修改、补充和完善。

【注释】

[1]余敏友。《WTO争端解决机制与我国加入WTO：机遇与挑战》。《国外社会科学》，2000年第6期。

[2]伍亚荣。《论WTO协议的法律效力及在我国法院的适用》。《法律适用》，2001年第2期。

[3]王铁崖著。《国际法》。北京：法律出版社，1995年8月版，第426页。

[4]林青辉。《不服行政机关抽象行政行为列为法院受理行政案件范围的意义》。《行政与法》，2001年第2期。

[5]周汉华。《行政立法与当代行政法》。《宪政论丛》第一卷。北京：法律出版社，1998年4月。

[6]张世信，周帆主编。《行政法学》。上海：复旦大学出版社，2001年3月版，第29页。

[7]于安。《WTO协定的国内实施问题》。《中国法学》，2000年第3期。

[8]夏勇主编。《走向权利的时代——中国公民权利研究》。北京：中国政法大学出版社，1995年版。

[9]郑戈。《在行政诉讼与民事诉论之间》。《行政法论丛》第2卷。北京：法律出版社，1999年8版。

[10]江必新。《机遇与挑战——论加入WTO与我国行政审判工作》。《人民法院报》，2000年11月16日。

[11]杨海坤，朱中一。《跨入21世纪的中国行政诉讼法》。《诉讼法论丛》第4卷。北京：法律出版社，2000年4月版。

[12]王利明著。《司法改革研究》。北京：法律出版社，2000年1月版，第83页。

[13]王名扬著。《英国行政法》。北京：中国政法大学出版社，1987年7月版，第135页。

[14]罗豪才主编。《行政法学》。北京：中国政法大学出版社，1996年10月版。