中国司法制度改革：经济行政法治与国际化

我国司法机关包括人民法院和人民检察院。根据宪法规定，前者是审判机关，后者是法律监督机关。这一有中国特色的司法制度在我国即将加入WTO的新形势下应当继续完善，从而发挥其积极作用，并体现其优越性。针对行政诉讼方面，人民法院和人民检察院的改革也成为迫切的任务。

（一）人民检察院提起行政诉讼的权利

近年来学术界有人提出应当赋予人民检察院代表公共利益提起行政诉讼的权利，或者称为行政公诉，这一观点很新颖且有一定的说服力。这是受到《刑事诉讼法》第77条第2款的启发，即在刑事附带民事诉讼中，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”

根据我国宪法第12条第1款规定：“社会主义的公有财产神圣不可侵犯。”因此《行政诉讼法》在致力于保障个人合法权益的同时，也应当注重对公共财产和社会公共利益的保障，不能厚此薄彼。过去的立法中忽视了这一点，因而造成了个人权益保障有法可依，而国家利益保障却找不到法律依据的怪现象。有些行政行为不针对特定的相对人个人或单位，但对公共利益造成危害，如环境问题。如果是污染饮水危害特定人群的健康，这些人尚可以作为利害关系人提起行政诉讼。但如果是行政机关肆意开采山林造成资源的浪费和环境的破坏，没有利益直接受到影响的利害关系人，则如何在法律上对公共利益进行保障？人民检察院是国家法律监督机关，代表国家行使刑事起诉权，同时根据这一精神，也应当在国家利益遭受行政行为侵害时，行使行政诉讼中的起诉权。在许多西方国家，已经存在类似行政公诉的制度，如英国的总检察长公诉制度、美国的私人检察总长制度、德国的公益代表人制度等。在我国加入WTO之后，类似制度上的矛盾会越来越尖锐，因此必须在立法上加以重视。在实行行政公诉制度时，必须坚持与刑事诉讼制度相反的原则，即以自诉为主，公诉为辅。在行政诉讼中，公诉的范围是非常有限的。只有在没有具体利害关系人存在、而国家或社会公共利益又受到损害的情况下，检察机关才能依职权对行政行为提起公诉。这也是为了防止行政管理相对人不愿提起诉讼，而将责任推委给检察机关，自己却处于超然的地位。

此外，赋予人民检察院代表国家利益提起行政诉讼的权利，也有利于对公民进行法治教育，提高公民的法律意识，对于行政诉讼制度的发展将起到积极的推动作用。目前我国公民普遍存在对“民告官”的恐惧心理，必须通过一系列制度的推行而将这一观念深入人心，为《行政诉讼法》的执行提供良好的法治环境。

检察机关的主要任务是从国家立场出发对整个社会公共秩序进行维护。由于刑事诉讼的起步较早，从一开始我国的检察机关就开始承担其刑事诉讼公诉人的角色。而行政公诉的理论起步较晚，为传统观念所不能接受。但实行行政公诉制度不仅是时代的要求，也是与我国现行的法律规定相一致的，是对现有法律制度的创新和发展。如我国《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”该条是行政诉讼法的基本原则制度之一，但对于人民检察院如何行使这项权利，该法中只有一条规定，即第46条“人民检察院对于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉。”但这种监督形式的作用毕竟有限，而直接通过提起行政诉讼、作为公诉人进行法律监督的形式更为直接、有效。因此该制度的确立将把人民检察院实行法律监督的规定具体化，有利于对行政机关进行法律监督。同时也有利于加强人民检察院的职能，为依法治国和依法行政服务。

（二）人民法院的独立性

根据WTO规则的要求，必须建立一个独立于主管行政机关的审查机构。这种“独立”不仅仅是形式上的，而且是实质上的；不仅仅是法律上的，而且应当是事实上的。西方国家的“三权分立”制度体现了这一要求。我国国家机关的职能分工在法律上也体现了这样的要求。可以说，审判机关的独立，是司法公正和司法效率的必然要求。(www.xing528.com)

我国宪法第126条明文规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”但在具体操作层面上司法独立还没有完全实现。司法独立首先应当是法院的独立，即宪法所规定的内容。但目前我国人民法院的财政和人事权还控制在行政机关手中，也影响到其独立性的发挥。因此司法改革不能忽视这一体制上的弊端，真正使得人民法院能够通过行政审判程序来监督行政机关的行为。

人民法院的独立并不包括不受执政党的干涉，但根据党章规定，党应当在宪法和法律的范围内活动。因此必须正确处理好党的领导和司法独立的关系。党的领导着重思想领导、政治领导、组织领导，通过思想教育促使审判人员严格执法，以全心全意为人民服务为宗旨；通过政治宣传保证人民法院审判活动的社会主义方向；通过选拔优秀干部在人民法院内部担任职务，从而优化审判人员配置，提高审判人员的政治素质和业务素质。因此党的领导不能代替人民法院依照法律规定独立行使职权，人民法院的独立性也必须以党的领导为前提。但前提是加强党的建设，保证党的正确领导。

司法独立其次还包括法官的独立^[12]。一直以来法院内部采取类似行政机关的机构层级设置，上下级之间事实上形成领导和被领导的关系。法官在行使司法审判权时，往往要征求领导的意见。这样容易造成责任不明确而扯皮，对司法程序的公正也会产生不良影响。还有审判委员会制度，过去一直认为是群策群力的重要手段，也的确在历史上发挥过巨大作用，但它是集体负责的制度，而排斥了法官个人的责任，最终造成责任不明。此外，审判委员会的评议一般不公开，违背了现代法治的公开原则。还有近年来实行的“错案追究制”也值得推敲。法官独立表明法官在审判过程中对案件应当根据事实和法律有自己的理解和判断，而“错案追究制”过于加重法官的个人责任，容易造成法官为避免所谓“错案”而事先向上级请示，这不仅不利于法官独立行使职权，还使得“两审终审”这一保障当事人权利的制度形同虚设。因此“错案追究”应当是有范围的，只要法官不因贪污贿赂而枉法裁判，也不因重大过失而导致判决与事实和法律偏离，就不应当过于加重法官的责任。而且法官的责任也应当采取刑事责任等外部措施来实现，而不因过多诉诸于内部的行政处分。

近年来一些大城市的人民法院中推行的主审法官制，正是要摆脱过去在法院中推行的类似行政机关的管理体制。行政机关上下级以服从关系为纽带，这样才能保证上下一致，齐心协力，从而提高行政效率。而人民法院是审判机关，其不同层级的法院和法院的不同业务庭彼此之间不存在业务上的牵扯，案件审理应当是彼此独立进行的，这样才能保证法官充分发挥自己的聪明才智，而不受其他非正常因素的干扰。因此，模仿行政体制建立审判体制，是历史遗留问题。随着司法改革的深入和社会主义民主的发展，尤其是中国加入WTO后而与世界接轨，此类体制面临着根本性的改革。主审法官制，即以合议庭为单位独立进行审判。主审法官制度实质是审判权的下放，把审判合一的权利交给那些政治素质好、业务素质高的法官，由他们组成合议庭进行审判，实现主审法官权责利的统一。主审法官制度实行当庭结案，由于主审法官的职责是坐堂问案，居中裁判，从而保证案件的裁判质量。与此同时，主审法官不直接与当事人接触，既避免了当事人对法官的猜疑，又有利于维护司法公正、树立法官的良好形象。这种制度旨在否认过去的集体负责制，加强法官的个人责任，从而增强他们的使命感和责任心，提高他们依法治国的积极性，从而推动行政法治的发展。

司法独立从行政诉讼的角度来看，还应当包括行政司法程序的独立。我国虽然没有设立独立的行政法院，但在普通法院内设立了行政庭，负责行政诉讼案件的审理，在业务上具有相对独立性。但其独立性是否能够真正得到保障，还依赖于法院内部审判体制的改革。一旦主审法官制得以推行，行政庭的独立地位将得到更切实的保障。

司法独立必须是独立于行政机关，在地方上，这同时也具备摆脱地方保护主义的意义。当官要“造福一方”，一直被认为是全心全意为人民服务的作风，但如果“造福一方”被理解为坚持本位主义的立场，实行地方保护主义，则会造成对法制的破坏和对经济发展的阻碍。有人认为这名为造福，实为作孽，从长远利益和整体利益来看，这种做法是具有极大危害性的。人民法院应当服从法律，以法律为最高准则，而不能屈从于地方政府机关的保护主义政策，成为行政机关进行寻租、实现其特殊利益而损害社会公共利益的工具。

审判机关是保证法律实施、保障人民合法权益的最后一道关卡，因此它代表着法律的权威和尊严。只有真正实现了人民法院的独立性，才能有效地以司法救济监督行政权，才能最终为依法治国、依法行政的发展铺平道路。既符合世贸规则又给民众带来福音。