保障当事人合法权益：中国经济行政法治与国际化的成果

行政诉讼法律旨在监督行政行为合法、适当地实施，但最终目标仍然是保障行政相对人的合法权益不受行政机关侵犯。而这种保障是多角度、全方位的。从立法上看，既要直接规定当事人享有的诉讼权利，还要规定一些具体的制度和程序使得这些诉讼权利能够得到真正的保障。同时还需要特别的制度加以执行，从而实现当事人的合法权益。因而保障当事人合法权益是一系列的多层次的复杂制度体系，需要一整套的措施加以配合和实施。从WTO规则与原则的要求来看，我国现行的《行政诉讼法》在许多方面还需要进一步的补充和完善。

（一）当事人诉讼权利的规定

诉讼权利是指当事人在诉讼过程的各个阶段中所享有的一系列程序性权利。作为程序性权利，它存在的意义是保证案件能够得到合法、公正的审理，从而保障当事人的实体权利通过司法途径得以正常实现。可见，诉讼的目的是实现实体权利，而诉讼权利是实体权利实现的重要前提。同时程序本身也体现着一定的相对独立的价值，它通过特有的程序性制度体现和保障公平、正义的法律价值。我国一贯存在重实体、轻程序的倾向，往往忽视程序性权利对于保障公民合法权益的重要意义。而近年来越来越多的人们意识到了这一点，因而在立法上也有加强程序性权利、重视通过程序来实现法律的公平与正义的倾向。行政法规定了国家行政权力与公民权利之间的界限，从而明确了公民应当享有的权利，而行政诉讼法正要通过程序性的权利来保障这些实体权利在行政诉讼过程中得到实现。

我国《行政诉讼法》作为一部“民告官”的法律，其中对当事人（主要是行政相对人）的诉讼权利作出了广泛的规定，体现在其总则、诉讼参加人、证据、起诉与受理、审理和判决等各个章节。这些规定既与《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》的基本精神保持一致，又体现了行政诉讼所独有的特点。然而与WTO的规则和原则相比较，我们不难发现其中很多方面还存在着偏差，《行政诉讼法》中对当事人权利的规定尚未达到WTO的标准。而这些标准都是一个司法文明国家所应当具有的一些具体的制度，也是我国行政诉讼法所努力要求实现的目标。因此只有认识的差距，才能在符合我国国情的情况下，逐步地扩大当事人权利的保障，最终达到与WTO的标准相吻合，从而能够真正承担我国的国际法义务。

WTO规则中对于当事人的诉讼权利作了较多的规定。如TRIPS中的第42条、第43条中规定：（1）原告有权依有关程序维护自己的权利；（2）被告应获得及时、内容完整的书面报告；（3）双方均有权以独立的法律顾问充当代理人；（4）不应增加双方额外的经济负担；（5）双方应有充分陈述的机会；（6）对纠纷中必要的秘密信息应有保密措施；（7）应有权责令掌握证据的一方提供证据；（8）应合理确定赔偿；（9）在与侵权严重程度相当时，应使被侵权人有“获得信息权”；（10）在被告滥用执法程序时，应使原告获得损害赔偿，应有在不进行任何补偿的情况下，将已发现的侵权商品排除出商业渠道。由此看出，TRIPS对于诉讼权利的规定虽然具有一定的原则性、概括性，但其内容已经涉及到了程序正义和司法文明一些主要的外延方面。这些方面对于我国行政司法制度的改革和发展具有重要的参考价值和指导意义。同时，这些原则性规定的程序权利也具有直接适用的效力，但要彻底有效执行还急需国内立法进一步回应，进行修改和补充，从而使国内立法与国际规则保持一致，符合法治的精神。

第（1）项属于原则性规定。《行政诉讼法》已经规定了原告在诉讼中的程序权利，如申请回避、进行辩论、申请停止执行、对人民法院针对扰乱法庭秩序行为所采取的如罚款、拘留等强制措施申请复议、提起上诉等。根据有法必依的原则，这些程序都是国家法律赋予公民保障自己合法权益的手段，是不可被否定和抹杀的。

第（2）项，《行政诉讼法》第43条规定人民法院在立案之日起5日内应将起诉状副本发送被告，因此可认为在“及时”和“完整”两方面已经基本达到要求，司法实践中必须严格执行。

第（3）项关于诉讼代理人的规定也早就成为我国诉讼法律制度的通例，《行政诉讼法》第29条也做了基本规定。但诉讼代理人，尤其是行政相对人（原告）一方的诉讼代理人，是代表民间力量的，他们是否能够与行政机关获得法律上的平等地位，在诉讼代理工作过程中能否与行政机关享有同样的平等权利，则是我们必须关注的问题。因此立法上应当对诉讼代理人，包括律师调查取证、查阅卷宗、了解案件情况等权利进行切实有效的保障。此外，实践中有些行政机关倾向于以权压人，对提出控告、申诉的当事人和诉讼代理人进行打击报复，从而极大妨碍了诉讼代理人正确地依照法律行使其权利，以保障当事人合法权益的实现。我国宪法第41条第2款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这条原则性规定如何在行政法层面上得到落实，从目前立法现状来看还远远不够，此外这也是一个执法的问题。

第（4）项是关于诉讼费用的规定，目前《行政诉讼法》第74条还规定了诉讼费用制度。但事实上公民、法人和其他组织提起行政诉讼，不单单是维护自己的合法权益的问题，更牵涉到行政行为的合法适当以及政府的廉洁公正问题。因追求经济效益从而导致执法和司法的偏私则是我国国家机关制度中存在的严重问题。行政法所要解决的不是私人之间的利益纠纷，而是国家和公民之间的关系问题，其诉讼的最终目的是直接指向社会公共利益的。认识到这一点，我们就应当在诉讼费用问题上将行政诉讼向刑事诉讼靠拢而不是参照民事诉讼的做法，即考虑废除关于诉讼费用的规定，规定行政诉讼免交诉讼费。一方面防止行政相对人因为诉讼成本高昂而放弃诉讼，从而使社会正义得不到伸张，另一方面也真正树立人民法院大公无私、全心全意为人民服务的形象。有人认为免交诉讼费可能会导致滥诉，从而给行政执法的效率造成严重阻碍。但滥诉的损害明显是小于依法行政的利益的。而且我们也不能以金钱为条件来限制诉讼，这样的做法是违反民主和法律面前人人平等的原则的。这两方面的影响都能够唤起行政相对人的权利意识，引导他们积极参加行政诉讼，维护自己的合法权益的同时监督政府行为的合法性，为实现依法治国而共同奋斗。因此，免除诉讼费用的做法必将产生积极的社会效果，有利于推动我国行政法治建设的发展。

第（5）项，《行政诉讼法》中虽然对诉讼程序规定得比较简单，但根据2000年3月开始实施的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”这是充分考虑到行政诉讼和民事诉讼在许多程序细节上的相似性而避免重复累赘。在我国现行的《民事诉讼法》中，有关双方在法庭外和法庭审理过程中各个阶段的陈述权利都有较为全面的规定。因此可以认为我国行政司法程序中当事人的陈述机会是比较充分的。

第（6）项在《行政诉讼法》中可参考的现成规定只有第45条，即“涉及国家秘密、个人隐私”的不公开审理。该条只是原则性规定，其中有一些问题尚未解决：一是没有赋予双方当事人根据此理由申请不公开审理的权利，而将其决策权完全交给法院。在这里不妨参照回避的程序作出类似的规定，即人民法院可以依职权决定不公开审理，双方当事人也可以申请不公开审理而取得人民法院的批准。如果人民法院不批准，当事人不服的，也可以按照程序要求复议。这样便可以较充分地保障当事人的权利尤其是隐私权和名誉权，从而避免第45条的规定形同虚设。二是该规定只针对在对法庭审理过程中保密的问题，而没有考虑到对通过法庭审理知悉当事人秘密的个人如果事后泄密的情况如何避免的问题。在法庭审理行政诉讼案件的过程中，为充分证明案件事实，双方的陈述和提交的证据都有可能涉及到国家秘密和个人隐私，应当规定参加不公开审理的个人，包括审判人员、原被告双方以及法庭工作人员的保密义务，并以惩罚措施作为后盾（民事或行政、刑事的责任形式），从而更有效地保障当事人的隐私权和国家秘密不被泄露。

第（7）项虽然没有在《行政诉讼法》中规定得很明确，但其32条中“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，就是本着这样的精神的。行政行为的作出，能够掌握其主要情况的往往是行政主体一方，而相对人处于不利地位，无法提供充分的证据证明自己的立场。而另外一方面，对于行政相对人来说，法律不禁止的就是允许的；而对于行政主体来说，法律不允许的就是禁止的。因此行政主体作出的行为必须提供其合法的根据，否则就会被认为是非法的。在行政诉讼中，令被告人即行政主体承担提供其行政行为合法适当的事实证据和法律依据的责任，是旨在加强行政主体的法治意识，督促其依法行政，本着公平合理的原则作出决定，同时也是保障相对人能够通过行政诉讼时自己的利益得到合法补偿的重要保证。在行政管理过程中，行政主体有单方决定权，其行为具有公定力，而相对人处于弱势地位；因此在行政诉讼过程中，应当加强行政主体的责任，从而使行政法律关系通过在不同阶段的地位不平等实现最终的地位平等，贯彻“法律面前人人平等”的法律适用的基本原则和法治的基本内涵。(www.xing528.com)

第（8）项的基本法律制度主要体现在我国《国家赔偿法》中。其中“行政赔偿”部分规定了赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关以及赔偿程序，后面还有赔偿方式和计算标准的规定，都较为全面。目前我们的立法任务是扩大行政赔偿的范围、细化计算标准，使之与实际更加符合，这还需要长期的立法计划。

第（9）项的规定涉及民事救济和行政救济的关系。TRIPS中不排斥以行政程序进行民事救济，但也必须防止以行政救济来否定当事人本来通过民事救济程序可以获得的补偿。因此该条规定在行政主体的行为相当于“侵权”时，应当赋予被侵权人在侵权法上的权利，其中最重要的就是所谓“获得信息权”。这无疑也为我国行政诉讼立法提供了一条新颖的思路，至于我国法律如何吸收该原则精神，还需要对现行的一些法律进行修改和补充。

第（10）项中关于被告滥用司法程序时必须使原告获得补偿的规定，其精神已经体现在我国的《国家赔偿法》中。而在不获得任何补偿的情况下将已经发现的侵权商品排除出商业渠道，也就是说，将侵权商品排除出商业渠道并不以被侵权人是否获得补偿作为前提。在我国的《商标法》、《专利法》中都规定了行政机关要求停止侵权行为的做法，但只停留在行政程序中而未涉及到司法领域。而在我国《民法通则》中将停止侵害规定为承担民事责任的一种方式，也就意味着法院有权要求侵害方停止侵害行为。根据高位法优先于低位法的原则，《民法通则》的规定当然也可以作为《商标法》、《专利法》的原则从而直接适用。但为了使法律体系统一和谐，有必要在这两部法律里补充规定。

如果是在补偿没有确定的情况下，为了防止可能存在的损害进一步扩大，人民法院可以经当事人申请要求作出上述行为。这也牵涉到类似民事诉讼中先予执行的制度。此项制度规定的范围非常狭窄，只局限于民事案件中追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费用、劳动报酬等方面，而对于商业上可能扩大的损害后果的事先制止则没有任何规定。这也是我们必须考虑的一个重点。

以上仅仅是TRIPS中有关司法救济程序的原则与我国现行的《行政诉讼法》的比较。至于WTO其他规则和原则中相关的内容对我国行政诉讼制度保障合法程序权利方面的启示还有很多，因此法律接轨的任务是长期而又艰巨的。

（二）原告资格的扩大

原告资格早在《行政诉讼法》制定时就已成为一个颇有争议的问题。有学者认为，从我国目前的司法实践来看，目前行政诉讼并不景气，其原因之一是行政诉讼原告资格的范围规定得较窄^[8]。根据我国《行政诉讼法》第2条规定，只有“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”时，才能够提起行政诉讼。这里隐含的一个意思似乎是，提起行政诉讼的一方（或者说是行政诉讼的原告方）必须是其行政行为实施的相对人。而事实上，一些并非相对人的公民、法人或其他组织的利益也可能受到行政行为的间接影响，从而也应当赋予他们通过救济程序补偿自己损失的权利。比如城建部门批准在某地建房，但该地附近居民就应当因其会影响到采光而对城建部门提起行政诉讼。也可以将建房单位同样作为被告，提起“行政附带民事诉讼^[9]”。对于这一点，《行政诉讼法》的含义始终不明确，也给司法实践留下了过大的自由裁量的空间。

根据WTO协议的要求，原则上只要某个当事人的权利或利益受到行政行为的不利影响，通过民事诉讼或仲裁等途径不能获得救济时，就可以而且应当通过行政诉讼的途径获得救济，^[10]这里所说的“不利影响”的范围明显比“合法权益受侵犯”的范围要广泛得多。“不利影响”就包括直接遭受行政行为侵犯的情形，也包括因行政行为而产生间接的不利影响的情形。扩大原告资格的范围，目的是最大限度地保障行政相对人的合法权益，使行政机关接受更为广泛的社会监督，能够产生双赢的效果。在2000年开始实施的司法解释中也没有这方面的规定，不能说不是一个遗憾。因此在今后修订《行政诉讼法》时，应当将原告资格的范围进一步明确下来，为受行政行为间接影响的当事人提起诉讼伸张自己的权利提供法律依据。

（三）支持弱者诉讼的原则^[11]

这一项在WTO的规则和原则中并没有直接的依据。但从其基本精神看，WTO法律制度关于司法救济程序方面的规定都倾向于限制行政机关滥用职权，保障作为弱势一方的相对人的权利，从而实现社会公平和正义。本着这样的基本精神和原则，有必要建立一系列程序性的法律制度来保障其实现途径的多样化，而支持弱者诉讼的原则不失为一种较合适的选择。

目前我国行政诉讼尚未得到长足发展，原因在于许多公民、法人和其他组织认为行政诉讼成本过高而对之望而却步。特别是由于“民告官”的制度在我国施行不过十年时间（在此之前的《民事诉讼法（试行）》中也有相关规定），而过去几千年来“官贵民贱”的传统绝不是短期内可以彻底消除的。因此在行政诉讼的实施过程中会碰到来自行政机关、司法机关的重重阻力甚至行政执法人员的打击报复。虽然在刑法里面也有刑罚的手段规定了对打击报复行为的惩罚措施，但实践中这样的情况仍然时有发生。为了避免弱者因为害怕而不敢提起诉讼的情况，我们应当从诉讼的主体资格上着手解决。如果我国《行政诉讼法》修改后能够把提起诉讼的主体资格扩大到其利益受到间接影响的其他当事人，则可以进一步赋予一些利益相关的其他机关、团体、企事业单位提起诉讼的权利。这些单位还可以获得支持弱者进行诉讼的权利，从而保证国家、集体和个人的合法权益得到同时实现。