早在1954年，我国《宪法》中就规定了“国家保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展”、“国家鼓励和指导资本主义工商业转变为各种不同形式的国家资本主义经济”和“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造”等，但是计划经济不可能推行行政指导，一直到1992年《全民所有制工业企业转换经营机制条例》最终确定了政府的指导者地位。1993年宪法修正案第7、8条废除了政府对国有企业的领导权，确立了政府与国有企业的宏观指导关系，企业只服从法律，有权自主经营。从此，各个领域的法律、法规、规章及法规性文件关于“指导、引导、诱导、支持、鼓励、促进、建议……”等指导性用语不断增多。
与日本国民议会积极参与行政指导政策与法律的制定不同，我国行政指导制度是政府自制和变革的结果。政府最初以改革指令性计划为契机，引入和不断扩大指导性计划的范围并相应地放松了对国有企业的管制。尔后，随着经济一体化目标的确立，变革粗放经营，发展规模经济，鼓励和扶持大型企业集团走向国际竞争市场成为行政指导的重点。我国目前最完善的指导性文件《汽车工业产业政策》就具体体现了行政指导对主导产业的鼓励和扶持意图。当然，在一些社会管理领域，行政指导也被广泛采用，例如在农业技术推广方面，有关部门广泛运用劝告、建议等手段，使农业技术成果转化为生产力，提高了农产品的科技含量，加快了农业发展的步伐等等。
实践中，囿于传统体制及旧政策的惯性作用，我国行政指导客观上存在着诸多弊端，其中最突出的是，行政主体随意“指导”，缺乏必要程序规则、纠错机制和责任机制[38]。使得行政指导在很长时间里未能通过利益诱导来实现，而多诉诸事实强制力。构建中国的行政指导制度所遇到的问题错综复杂，它往往面临效率与公平、市场自主与制度垄断、合意与强制的矛盾。由于政府把自身促进经济增长与保持社会稳定的能力视为最高合法性，加上行政指导的决策和执行属于两个环节，由不同的人来行使，这使得行政主体极可能滥用其垄断的审批、财政、税收、信贷等资源手段，将行政指导当成行政命令来实施。
其他的问题主要还有，至今尚未使用行政指导这种提法，立法对行政指导的程序鲜有涉及，除了个别领域外，尚未形成比较成熟的规范的具体行政指导制度。
行政指导功能取决于三个要素：内容的科学性、程序的可操作性和意志的自主性，而要做到这三点，完善的利益表达渠道和利益综合机制必不可少，因此，应从以下几个方面完善我国的行政指导制度。
1.建立健全政府信息发布、告示制度。及时、准确、系统的信息对相对人是否接受行政指导至关重要，意志的自主性要建立在掌握全面的信息的基础上。虽然在金融领域，中国人民银行参照国际通行做法，定期向社会公布货币的供应量指标，劳动行政主管部门定期公布就业信息等等做法，但覆盖面广、系统化的行政信息发布制度尚未建立。
2.完善听证制度，尤其是在我国政策指导与依法指导长期并存的事实短期内无法改变的情况下，这一要求更加迫切。产业指导政策体现目标合理性的关键在于找到能够代表全局利益的程序规则。1993年《科学技术进步法》确定了专家论证制度。1994年《90年代国家产业政策纲要》确定了审议会制度，规定有关部门提出的产业政策和对产业政策发展有重大影响的产业草案……由国家纪委组织国务院有关部门、产业界、学术界和消费者群体进行科学论证和民主审议。1997年《质量振兴纲要》规定了联席会议制度。这些制度的功能是多方面的，例如，把各种专门知识引入行政实务，沟通行政主体与相对人之间的联系，使相对人的意志能渗透到行政决策中等等。但是，目前这些制度都存在着各种缺陷，例如适用范围窄、地位不明确、成员缺乏民间性、代表性和任期制、议事程序缺乏规定等等，因此，极有必要将这些规则作为普遍的程序制度确立下来。还有学者建议从事前、事中、事后全面控制行政指导[39]。尤其是事后救济制度，按照现代法治的要求，有损害必有救济。行政诉讼为因武断或非法政府行为而遭侵害的个人提供补救，同时使各行政机关忠实于预定程序、实现政策目标。但并非行政机关全部的行政行为都是行政诉讼的受理对象。一国行政诉讼制度对其受案范围广泛或狭窄的确定，取决于该国各方面的条件。确立我国行政诉讼受案范围应符合两个原则：一是人民法院与行政机关在受理案件上的合理分工；二是最大限度地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。受案范围需要适用一定的方式才能得到明确的表达，我国行政诉讼法第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”；第11条第1款前7项具体列举了七种可诉行政行为，第8项是兜底条款，包含了其他涉及人身权、财产权的具体行政行为；第11条第2款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规可以提起诉讼的其他行政案件”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款将行政指导排除在行政诉讼的受案范围之外。但是根据《国家赔偿法》规定，包括行政指导在内的事实行为也属于赔偿范围。
【注释】
[1]转引自潘伟杰。《现代政治的宪法基础》。上海：华东师范大学出版社，2001年版，第17页。
[2]参见Norman P.Barry.On Classical Liberalism and Libertarianism.The Macmilla Press LTD，1986，第194页。
[3]张金鉴。《行政法学概论》。汉林出版社，1982年版，第135页。
[4]罗豪才，宋功德。《现代行政法学与制约、激励机制》。《中国法学》，2000年第3期。
[5]张正钊，韩大元主编。《比较行政法》。北京：中国人民大学出版社，1998年版，第410页。
[6]应松年。《行政法学新论》。北京：中国方正出版社，1998年版，第344页。
[7]和田英夫。《现代行政法》。北京：中国广播电视出版社，1993年版，第212页。
[8]应松年。《行政法学新论》。北京：中国方正出版社，1998年版，第346页。
[9]罗豪才主编。《行政法论丛》（第一卷）。北京：法律出版社，1998年版，第185页。
[10]罗豪才主编。《行政法论丛》（第一卷）。北京：法律出版社，1998年版，第186页。
[11]南博方。《日本行政法》。北京：中国人民大学出版社，第62页，该书还驳斥了对行政合同提出的尖锐批评。
[12]罗豪才主编。《行政法论丛》（第一卷）。北京：法律出版社，1998年版，第211—212页。
[13]张树义。《行政合同》。北京：中国政法大学出版社，1994年版，第14页。
[14]罗豪才主编。《行政法论丛》（第一卷）。北京：法律出版社，1998年版，第213页。
[15]南博方。《日本行政法》。北京：中国人民大学出版社，第65页，该书称为“行政契约的可能性与容许性”。
[16]王平。《民事合同与行政合同之比较及启示》。武汉大学学报，2000年第3期。(https://www.xing528.com)
[17]主要参考王名扬。《法国行政法》。北京：中国政治大学出版社，1997年版，第184—203页。
[18]参见［印］P.M.赛夫。《德国行政法——普通法的分析》。周伟译。五南图书出版公司，1991年版，第121页。
[19]张树义。《行政合同》。北京：中国政法大学出版社，1994年版，第3页。
[20]应松年。《行政法学新论》。北京：中国方正出版社，1998年版，第354页。
[21]于安。《外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法》。北京：法律出版社，1998年版，第2页。
[22]张树义。《行政合同》。北京：中国政法大学出版社，1994年版，第80—83页。
[23]罗豪才主编。《行政法论丛》（第一卷）。北京：法律出版社，1998年版，第265页。
[24]戚建刚。《行政合同的特权与法律控制》。《法商研究》，1998年第二期。
[25]即行政主体在缔结合同时，对第一次中标人不满意时，可第二次招标，而其他缔结方式（邀请发价、直接协商）都可以在普通合同缔结时采用。此项规定既体现了公平竞争原则又符合合同当事人必须得到政府特别信任之要求。
[26]戚建刚。《行政合同的特权与法律控制》。《法商研究》，1998年，第二期。
[27]郭润生，宋功德。《论行政指导》。北京：中国政法大学出版社，1999年版，前言。
[28]克林顿政府陆续公布《企业兼并指南》，力图通过行政指导，鼓励、支持、推进企业兼并以增强其国际竞争力。
[29]［日］盐野宏。《日本行政法》。北京：法律出版社，1999年版，第142页。
[30]蔡达智。《论行政指导——以日本法制为中心》。《法学丛刊》（台北），1996年第2期。
[31]罗豪才主编。《行政法论丛》（第一卷），北京：法律出版社，1998年版，第287页。
[32]南博方。《日本行政法》。北京：中国人民大学出版社，第67页。
[33]陈宏光等。《行政指导初探》。《中外法学》，1998年第5期。
[34]戚建刚。《行政合同的特权与法律控制》。《法商研究》，1998年第二期。
[35]参见罗豪才主编。《行政法学》。北京：北京大学出版社，1996年版，第282页。
[36]［法］孟德斯鸠。《论法的精神》（上册）。北京：商务印书馆，1982年版，第154页。
[37]王名扬。《法国行政法》。北京：中国政法大学出版社，1997年版，第145页。
[38]在60多部指导性法律法规中，只有《农业技术推广法》规定了行政主体指导不当应负赔偿责任。
[39]蔡达智。《论行政指导——以日本法制为中心》。《法学丛刊》（台北），1996年，第2期。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
