（一）行政指导的涵义
作为表示行为之一的行政指导，有人认为在明治宪法下，即已作为行政的行为形式使用过。……行政指导术语本身并不是学术上的用语，也不是法律用语，而曾经是大众媒体或者行政实践中的用语……我认为，应将行政指导作如下理解才是正确的：行政指导，是指行政主体为了实现一定的公共行政目的，期待行政客体的一定行为（作为、不作为）而实施的，其本身没有法律拘束力，但可对行政客体直接起作用的行政的一种行为形式[29]。类似制度在美国称为Executive Direction而不是Administrative Guidance。
在具体场合判断某一具体行为是否是行政指导，应考虑以下几个要素。
1.具有行政目的。行政指导虽然种类繁多，但作为行政行为的方式之一，它以完成一定行政目的为前提。至于何为行政目的，可借助行政主体的具体职权来确认。
2.在行政主体的职权范围内。一切行政指导都必须有组织法的依据，因为国家所有的作用和活动，最终法律效果都归属于国家，而依照国家事务分配的原理，包括行政指导在内的行政行为有必要在行政机关的职权范围内为之，否则为无效指导[30]。《日本行政程序法》第32条第1项也指出行政指导实施者必须注意不得超越行政机关的任务或者所管事务范围。
3.不限于向特定的相对人。相对人不仅包括特定的自然人、公私法人，我国实践中存在大量的指导性法律法规、规章及政策，如《农业技术推广法》和《汽车工业产业政策》等等都是针对不特定人的普遍的指导。
4.基于相对人的任意性。这是行政指导区别于行政立法、行政命令、行政裁决等等行政行为最本质之处。相对人可自主决定是否接受行政指导，行政指导不具有直接的法律的强制力，即不能直接以不服行政指导为由，诉诸强制手段。但不能否认，行政指导存在事实上的强制力，例如《关于搞好纺织工业生产和调整工作的通知》中对不听劝告盲目超产的企业要采取控制棉花供应、限电和控制流动资金贷款等行政经济手段：促其减产、停产。再如，鼓励支农生产、房屋警告等等往往都以断绝信贷、撤销税收优惠或许可证等为后盾，带有事实上的强制力。同样，也不能得出行政指导是“非权力性”行为的结论[31]，因为行政行为均属权力性行为，并非所有权力行为都具有强制性，强制只是行使权力的一种手段，通过建议、劝告、提倡鼓励等方式表现出来的行政指导也是权力性行为。
（二）行政指导的分类
分类对行政指导的研究和实践都有价值，一般而言，通常以行政指导的功能差异为标准分为管制性行政指导、调整性行政指导、助成性行政指导。这种分类最早见于日本学者成田赖明1996年出版的《现代法第四卷》，之后被广泛认同和采用。其中管制性指导指以限制相对人的行为为目的的指导，主要用于危害公益、妨碍秩序而施加的规范，例如交通指导、纠正违章建筑等等。调整性指导主要在解决私人间纠纷，类似于调停或调解，例如对建筑业者与工地附近居民的纠纷进行调整指导。助成性指导指以帮助、保护行政指导相对人的利益，并达成一定行政目的的行政行为，通常此类行政指导会附随补助金、奖励金之交付。例如对公民健康的保健指导，农业技术改良等方面。这种分类在日本立法和司法上的意义体现在，管制性行政指导一般要求有行为法上的依据；管制性与助成性指导往往可以通过司法审查提供信赖保护，调整性指导一般不纳入司法审查的范畴。
在我国行政法学体系中，以行政指导是否针对特定对象为标准的分类也是很有意义的。据此标准，可将行政指导分为抽象行政指导和具体行政指导，这种分类具有组织法和程序法上的价值：①一切行政机关都可以在组织法规定的权限、事务范围内做出具体行政指导，因为行政指导不仅是一种行政行为还是一种行政手段，但进行抽象行政指导不仅要有组织法上的根据，而且通常要基于具体法律或上位政策的授权。如地方政府不能制定产业政策等等。②具有程序法上的意义。对抽象指导和具体指导的程序控制方式是不同的。下文将详述。
根据其他的分类标准还可以对行政指导进行不同的分类，例如以行业或部门管理领域为标准可分为农业、工业、外贸等类别。以行政指导针对的对象的性质为标准，可分为内部行政指导、外部行政指导等等。行政指导的分类取决于现有的法制背景和现实需要。(www.xing528.com)
（三）行政指导的产生及功能
日本行政指导原是行政机关依照其一般监督权，对服从特别权力的人采取的特别权力的内部措施[32]。1965年的住金钢铁生产调整事件中，日本通产省由于生产过剩，劝告各大钢铁公司停止扩大设备投资，而住友金属公司则明确表示不接受这种指导。于是通产省表示如住友金属公司拒不接受指导，将以进口贸易管理为由减少其原料煤的进口配额，结果住友金属公司不得不改变态度，服从通产省的指导。之后，行政指导越来越受瞩目。和行政合同一样，行政指导的广泛适用有着深刻的经济、政治和社会根源。行政指导根植于现代经济的土壤之中，是现代市场发展的产物，是塑造良好政府形象的客观需要，也是现代行政效益原则的必然要求[33]。
行政指导可以激励行政主体和相对人。行政指导作为一种行政手段，而非仅仅是行政行为，并不必需有行为法上的明确依据。行政主体是否为特定行政指导、采取何种指导方式，多由行政主体自由裁量。行政指导由于圆滑、灵机应变等特性，可以减少对抗及摩擦，较易实现行政目的。行政主体采取行政指导往往出于节俭行政成本、便于实现行政目标的考虑。对于相对方来说，行政指导较为典型地代表了行政主体与相对人的博弈特质，相对方往往通过审议会、听证会等形式，多渠道地参与行政。相对人的信息资源、价值偏好较深入地渗透到行政决策过程中，能影响行政决策的形成。而且随着科技不断的进步，相对人在某种程度上也有必要接受行政机关的指导，例如指导中小企业的现代化，农业结构的改善等，使人民更加适应现代社会生活。
其次，行政指导可以制约行政主体和相对人。行政指导一旦为特定相对人所接受，就对行政主体产生了实际的制约性与拘束力。行政主体就应兑现相应的诱导利益承诺，对因错误指导造成相对人权益受损的，应承担赔偿及其他法律责任。同样，如相对人没有真实地贯彻行政指导的公益表示，它就无法获得相应的诱导利益，而且还可能导致其他不利处分。
有著作将中国行政指导的正面作用归纳为弥补立法不足，管理国有资产及促进行政文化改良等十个方面[34]。除了上述功能外，本书着重从行政指导与经济一体化的角度分析行政指导的作用。
中国加入WTO实际是将曾经是世界上最大的计划经济国家纳入世界市场经济的一体化体制。同日本和韩国一样，中国争取入世的过程，实际上也是行政体制变革，行政指导得以广泛推行的时期。WTO规则要求对中国行政体制进行及时的变革和调整。十四大也明确指出，实现向市场体制转型的首要任务是完善政府的宏观政策和指导职能，市场经济下，政府的主要职能是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
20世纪90年代以来，随着国际经济一体化趋势的明朗化，粗放型经营无法获得规模效益，民族工业面临严重威胁，政府决定采取抓大放小、分类指导、鼓励和大力促进企业兼并、重组、发展企业集团。尤其是在汽车、电子等主导产业领域发布了一系列的指导性文件，例如，《关于企业兼并的暂行办法》和《关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知》等等。
在统一的国际市场里，国民经济的整体利益成为政府首先关注的问题，企业的国际竞争力决定着民族经济的兴衰，如何通过扶持和指导民族产业的集约经营战略，增强其国际竞争力是许多政府考虑的首要问题。和行政管制不同，行政指导不具有法律强制力，不能被认为是阻碍自由、开放市场的制度壁垒。针对国际贸易摩擦中的行政指导问题，只能提出协商，而不能诉诸国际法院和仲裁。中国政府在不违反国际统一规则的前提下，必须做出积极扶持，这是日本和韩国的经验。以日韩为代表的东亚模式的基本特点是，有限市场经济加上积极的行政指导是基于务实考虑。行政指导在中国积极广泛推行，例如在鼓励规范外商投资方面，加入WTO后，我国推行的是国民待遇。实现国民待遇包括部分优惠待遇的取消与部分限制的解除。那么如何使外资流向符合国家产业政策目标已成为政府对外经济政策的首要问题。实践中运用行政指导来引导外资流向已取得一定成效。
另外，在最先放松了管制形成了指导关系的农业、乡镇企业、个体企业和私营企业等方面的发展，也证明了行政指导以灵活、简洁、便利等手段调节了官民双方的积极性，有利于减少摩擦，降低成本，促进行政目标的实现。
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