政府的作用即使在市场机制十分发达的国家也不可或缺。早在1792年，托马斯·潘恩就深刻地揭示了“市场神话”的理论偏狭和实践困境：“这些国家从表面上看，似乎一切都是幸福的，但在一般观察不到的地方，却有那么多的苦难大众，他们除了在贫穷或屈辱中死去外，别无其他出路[1]”，公共选择理论也论证了市场制度在公共领域的失灵以及个人自由在公共领域的限度，从而论证了政府在解决外部问题上的必要性[2]。鼓励发展和经济改革是WTO的基本原则之一，WTO规则中有大量关于发展中国家和最不发达国家优惠待遇的条款，中国政府如何落实此原则，促进本国经济的发展？作为公益的代表，政府配置社会资源的传统手段是实施管制，例如行业准入与退出限制，投资限制和价格限制等等，然而，管制很可能同时意味着限制竞争，可能导致寻租和腐败，从而影响行政效率和企业效率。行政法承认政府和市场都是有限理性的，作为“市场经济规律”具体体现的WTO规则要求我国行政权在行政范围、行政手段、行政措施等方面作出相应变动，国家将放松管制而加大市场调节作用。这种变化在法律上反映为一些新的或者原来在行政法中不甚重要的行政行为形式，例如行政合同、行政指导等已经在或者将在行政作用中发挥更重要的作用。这些非强制行政行为体现了权力因素和公民意志的有效结合，既有行政权力的因素，又有市场自由的精神。它们具有时效性、温和性、简便性等效能，有利于塑造政府的良好形象，降低政府行为的成本，提高行政效率。迎合了国家职能与角色转变及公众对行政民主化的期望，同时也是现代市场经济发展的要求。随着中国加入WTO，行政合同、行政指导等灵活的非强制性或强制性微弱的手段将成为有效的行政管理方式，其重要性将进一步凸现。“政治愈进步，社会愈文明，教育愈发达，非强制性的行政行为愈处于重要地位[3]”
WTO规则是现代市场经济的游戏规则，与现代市场经济相适应的现代民主政治，“旨在建构或重构长期不同程度地处于国家权力支配之下的市民社会，以倡导社会自治，拓展公民自由的空间，这就必然要通过弱化强制性行政来实现[4]”行政合同是落实WTO诸项原则，尤其是鼓励发展原则和经济改革原则，促进本国经济发展的有效管理方法，而行政合同效能的发挥有赖于对其功能的一致认识及其自身的进一步合理化。(www.xing528.com)
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