建立新金融体系——行动的勇气

我们很有超前意识，在金融危机的熊熊烈火持续肆虐之际，我们就开始考虑火势减小之后需要做什么。为此，我们需要想一想下面这些难以回答却关系重大的问题：旧体系涅槃重生之后形成的新体系会是什么样子呢？如何才能防止金融危机再次上演？或者，从更加现实的角度来看，我们现在应该怎么做才能确保未来在危机失控之前将其控制住？

2008年末至2009年初，我们考虑这些问题的时候，关于金融改革的全球对话已经铺展开来。2007年8月，小布什总统要求总统金融市场工作组（包括财政部、美联储、美国证券交易委员会和商品期货交易委员会）研究可能引发金融动荡的因素，后来事实证明，当时一场危机正在酝酿之中。在国际上，2007年10月，七国集团的工业国已要求金融稳定论坛（包括各成员国央行行长、财政部部长以及主要金融中心的监管机构）做同样的事情。2007年6月，也就是在金融危机还没有爆发之际，保尔森在美国财政部的团队已经开始着手为改革过时、分散的美国金融监管体系准备“蓝图”了。

上述三个方面发布的报告都提出了一些有用的建议，其中，保尔森的“蓝图”最有雄心，最有助于我从整体上去思考监管体系的改革。它直接关注的艰巨任务是让联邦金融监管机构合理化，同时消除职能重叠现象，并弥补监管的空白地带。

保尔森的报告发表在2008年3月，提出了短期和长期的建议，最终目标是创造“三个高峰”并存的监管结构。第一个高峰是建立一个独立、审慎的监管机构，专注于确保个别银行、储贷机构、信用合作社和保险公司等金融机构的安全与稳健。报告设想美国货币监理署主要负责审慎监管。

第二个高峰是设立一个监管商业行为的新机构，负责保护消费者和投资者的利益免遭银行和非银行实体（包括券商和共同基金等）的侵害。新机构将把证券交易委员会和商品期货交易委员会现有的许多权力整合到一起，还将接管美联储和其他银行监管机构具有的消费者权益保护职能。

在财政部提出的改革蓝图中，前两个部分基本上认可并扩大了现有的监管职能，但第三个高峰则是以往没有过的，这一部分建议设立一个全新的机构，负责维持金融体系的整体稳定。这个机构还要负责监督金融体系中的一些关键基础设施，比如金融机构用于资金支付和证券转让的计算机系统。按照保尔森的建议，美联储要承担这个角色，监督金融体系，一旦发现任何缺陷，就要及时修补。此外，如果有必要的话，为了实现金融稳定的目标，美联储可以同前面提到的“审慎的监管机构”展开合作，对个别金融机构进行核查。

财政部这一改革蓝图明确地提出了金融监管的主要目标以及为实现这些目标所需的制度架构。但无论是保尔森，还是我们美联储方面，都知道人们肯定会认为这个蓝图中提出的长期性的建议野心勃勃，而且国会肯定不会在总统大选之年采取如此大刀阔斧的改革。但无论怎么讲，我们都知道这些变革举措不应该选择在危机期间加以推进。

2008年3月27日，也就是保尔森发布改革蓝图的4天前，当时还是总统候选人的奥巴马在曼哈顿的库伯联盟学院（Cooper Union）发表了一篇演讲，提出了21世纪金融监管体系改革的一些核心原则，认为美联储理应有权监督所有向其申请贷款的金融机构。同时，他还主张消除不同机构之间的职能重叠现象（没有谈到细节），强化银行的资本充足率要求，设立一个新的监督委员会，负责发现金融体系面临的潜在缺陷（职能上类似于保尔森提出的负责确保金融体系整体稳定的审慎监管机构）。大多数选民通常意识不到这些问题，看到奥巴马在大选辩论中提出来，我感到很高兴。我认为，他在演讲中谈到的那些原则合理且务实。

虽然上述各方还提出了其他一些具有建设性的建议，但在贝尔斯登和雷曼兄弟相继陷入困局之后，一系列迫在眉睫的问题摆在了我们眼前，其中一个就是：如何任凭一个规模庞大、错综复杂的金融机构倒下，却不至于危及整个金融体系？上述报告和研究都发生在危机之前或危机爆发之后不久，面对肆意泛滥的危机，似乎都无济于事。早在2008年7月，我和保尔森在弗兰克主持的众议院金融服务委员会听证会上就曾提出过这一至关重要的问题。但国会还没来得及认真思考这个问题，雷曼兄弟就破产了，金融世界再添变局，而问题资产救助计划的提案很快成为国会辩论中的主导议题，我们提出的那个问题被搁置了起来。

2008年底，在各方都在竭力扑灭金融烈火之际，我们美联储方面也开始制定自己的金融改革提案。我希望在国会正式开始讨论之前，就提出一套经过充分思考的、完善的方案。凯文·沃什带领几位美联储理事和联邦储备银行行长，组成了一个专门负责这项工作的委员会，提出了一些关键的改革原则。

沃什那个委员会较为鲜明地提出了“宏观审慎”或者说“系统性”的金融监管原则。回顾过去，不难发现金融监管几乎完全陷入了“微观审慎”的误区，即过于关注个别主要金融机构的安全性和稳健性。这一做法背后的理论就是，如果照看好了个别大树，那么整个森林就会安然无恙。相反，“宏观审慎”原则既照看个别大树，又着眼于整个森林；既注重个别机构的健康，又看到足以影响整个金融体系稳定性的因素，包括不同机构之间的相互联系以及可能同时影响多个机构和市场的风险因素。比如，如果少数几家金融机构在次贷业务上承受的风险过大，不会波及整个金融体系，则不必过于紧张，但如果次贷风险同时影响很多家金融机构，那就很可能影响整个金融体系，必须迅速采取应对举措。“宏观审慎”原则的目标就是及时发现和消除涉及面广，但在个别机构表现不明显的风险因素。

为了真正落实“宏观审慎”的监管原则，沃什的团队还提出专门设立一个负责金融稳定的机构。这个想法类似于保尔森在其改革蓝图中第三部分传递的想法。到2008年秋季，我已经亲眼见识了不同市场和不同机构之间错综复杂的互动关系，因此，我完全相信在一个现代经济体内，要实现金融稳定，一套系统性的监管方法是不可或缺的。2009年3月，我在美国对外关系委员会发表演说时就提出有必要建立一套全面的监管体系。我还再次呼吁建立一套新体系，以便帮助雷曼兄弟和美国国际集团等具有系统重要性的非银行类金融机构实现有序破产。

保尔森一直集中精力去解决危机引发的一系列迫在眉睫的威胁，直至2009年1月卸任。他卸任后，制定金融改革提案的任务就留给了盖特纳及其在财政部的团队。白宫办公厅主任拉姆·伊曼纽尔催促盖特纳在2009年4月的二十国集团峰会召开之前拿出一个草案，并且经常说“你一定不要白白地浪费掉这场严重的危机”。这种要求是不现实的。不过，奥巴马政府在上台后的前100天里有更加重要的事情要做，包括研究经济刺激方案和开展银行压力测试。此外，由于财政部一批高级官员的任命过程十分缓慢，导致盖特纳人手不足，严重影响工作进度。2009年2月，戴维·威尔科克斯在给我的一封电子邮件中写道：“盖特纳的团队根本算不上一个完整的团队，他们简直应付不过来了。”为了解决人手短缺的局面，我们美联储借给了财政部几位资深幕僚，包括曾经参与设计了一些紧急贷款机制的经济学家帕特里克·帕金森以及银行监管专家马克·范德维德。我和盖特纳都认为帕特里克·帕金森在制定金融改革提案方面可以帮上很大的忙。2月底，和盖特纳的一个午餐会结束之后，我在给科恩和其他一些人的邮件中写道：“可怜的帕特里克还没接到通知呢。”最后，帕特里克勉强接受了这个安排。

2009年6月17日，盖特纳提出了一份长达88页的金融监管计划白皮书。如果能通过，那么联邦金融法律将接受大萧条时期以来最全面的修订。但盖特纳这个计划也很务实，没有另起炉灶地打造一套新的金融金融监管体系，而是以当前这个体系为基础提出完善举措。

比如，虽然公众对救助举措感到不满，而且左派和右派日益强烈地要求任由那些“大到不能倒”的金融机构走向破产倒闭，这是可以理解的，但根据盖特纳这套计划，政府不会采取这种极端的方式去解决这些大型金融机构面临的问题。此外，还有人呼吁恢复大萧条时期开始实行的《格拉斯–斯蒂格尔法案》。该法案将投资银行业务（如证券承销业务）和商业银行业务（如抵押贷款和企业贷款业务）做了严格的区分，禁止大型金融机构同时经营这两类业务，以期确保商业银行远离证券业的风险。但在1999年国会废除了该法案，开始允许大而复杂的金融机构同时提供商业银行和投资银行的服务，为“金融超级市场”的出现创造了条件。

但盖特纳推出的改革方案没有恢复该法案，也没有出现新的、类似于该法案的条款。我觉得这很好解释。在危机期间，该法案以及类似的规定基本上发挥不了什么积极作用，事实上反而会妨碍摩根大通收购贝尔斯登，以及妨碍美国银行收购美林。这两家陷入危险的投行都是因此而恢复了稳定。更重要的是，即便该法案没有被废除，那些在这次危机中具有标志性的大公司依然难逃困局。一方面，美联银行和华盛顿互惠银行等商业银行之所以陷入困局，其原因与之前几十年、上百年内银行陷入困局的原因别无二致，都是由不良贷款导致的。另一方面，贝尔斯登和雷曼兄弟都是历史悠久的华尔街投行，其涉足的商业银行业务可以说是微乎其微。即便《格拉斯–斯蒂格尔法案》之前一直生效，这几家金融机构的业务模式依然不会发生实质性的改变。但一个例外情况可能就是花旗集团。该集团同时开展了商业银行业务、证券业务和保险业务，它是1998年由花旗公司及旅行家集团合并而成的，当年这桩并购案也是推动国会废除《格拉斯–斯蒂格尔法案》的一个动力。如果该法案一直有效，花旗集团或许就不会像今日这么庞大与复杂了。

对于奥巴马政府这份改革方案不恢复《格拉斯–斯蒂格尔法案》，而且没有提出对大型金融机构采取放任自流的态度，我是持有赞同态度的。我觉得这些具有系统重要性的金融机构在千钧一发之际终于能够幸免于难了。事实上，我们可能没有很好地理解金融市场上的规模效应蕴含的经济好处。规模最大的那些公司具有最大的政治影响力，而且市场参与者会普遍认为政府会保护这些大公司免于崩溃，使得大公司处于一种小公司不具备的优势地位，从而在一定程度上增强了这些公司的盈利能力，这些都是毫无疑问的，但一个公司的规模扩大之后，也会加剧它给金融体系构成的风险。

然而，规模的积极意义和经济价值是不容忽视的，比如，如果一个金融公司规模足够大，就能提供范围更大的服务，就能高效地服务于全球的非金融类企业。如果武断地限制金融公司的规模，则有可能破坏经济价值，以至于将就业机会和利润拱手送给外国竞争者。此外，金融公司的大小远远不是引发系统性风险的决定性因素。比如，贝尔斯登的规模只有其收购者——摩根大通的四分之一，还算不上“大到不能倒”，但其业务的牵涉面非常广，在金融体系内存在盘根错节的关系，以至于到了不能任由其破产倒闭的地步。退一步讲，即便在一个金融体系内，大多数金融机构的规模都比较小，依然有可能爆发严重的金融危机。大萧条时期即为明证。当时，美国拥有数以千计的小银行，大银行寥寥无几，加拿大却拥有10家大银行以及一些小银行，但美国的金融危机却比加拿大的金融危机严重得多。（从规模来看，加拿大今天的银行体系依然是由大公司主导的，但它也基本上安然无恙地挺过了最近的危机。）

鉴于这些考虑，我赞同财政部那个改革方案的观点，即解散大型金融公司很可能不是解决“大到不能倒”这一现象的最佳方式，至少在那些渐进式改革举措被尝试并被发现缺陷之前，不适合采用如此极端的改革举措。特别值得一提的是，与限制金融机构的规模相比，更加重要的一个任务是确保金融机构不会从自己的规模上获得不公平的优势，比如，不能让市场参与者想当然地认为政府会因为某个金融机构的规模大而在其陷入麻烦时为其提供救助。要不偏不倚地对待大公司和小公司的确是个严峻的挑战。为了解决这个问题，财政部的改革方案提出了三方面的建议。

第一，它提出针对那些具有系统重要性的银行和非银行类金融机构（如美国国际集团和华尔街投资公司），在资本充足率、流动性和风险管理等方面制定严格的标准。如果大而复杂的机构可能给金融系统带来更大的风险，那就要求它们遵循更加严格的标准，从而在更大程度上确保其运作过程的安全性。反过来，更严格的要求可能会促使大公司评估扩大规模带来的经济效益是否大于相关的成本，包括更加严格的监管规则和资本充足率要求引发的成本。如果扩大规模的收益小于成本，那么在市场力量的长期作用下，这些金融机构的规模和复杂程度就会变得越来越小，或者至少不会进一步增大。

第二，它提出美联储负责监管所有具有系统重要性的金融机构，其中不仅仅包括美联储之前就已拥有监管权限的银行控股公司，还包括大型的华尔街投行，而且可能还包括大型保险公司和其他大型金融机构。那些大而复杂的非银行类金融机构将再也无法逃避具有实质意义的监管了。

第三，也是至关重要的一点，就是它提议政府设立一套务实的破产机制，借助法律手段，以一种有序的方式去接管和解散那些处于破产边缘，却具有系统重要性的金融机构。这样一来，政府就再也不必像之前那样，要么对其救助，要么任由其像雷曼兄弟那样面临无序倒闭的风险。我认为，要解决“大到不能倒”的问题，这一法律机制是必不可少的，不仅可以避免雷曼兄弟的悲剧再次上演，还能够让那些大型金融机构摒弃侥幸心理，不再想当然地认为自己规模大就能得到救助。虽然美联储在危机期间曾经救助了一些具有系统重要性的大型金融机构，帮助它们恢复了稳定，但如果今后美联储能够不再提供这类救助，我本人则是再高兴不过了。

除了上述一些举措之外，财政部的金融改革方案还采取了另外一个必要的措施，凸显了用“宏观审慎”的监管去弥补基于个别机构和市场的“微观审慎”的监管。盖特纳最初设想让美联储负责监管整个金融体系，与保尔森之前提出的计划非常相似。但在国会中人脉深厚的希拉·贝尔积极游说克里斯·多德等关键议员，反对扩大美联储的权力范围。虽然她似乎乐意让美联储去监管个别非常大的金融机构（就像财政部的金融改革方案中所提的那样），但她呼吁建立一个凌驾于美国现有几大金融监管机构之上的超级监管机构，负责全面监督整个金融体系存在的系统性风险。按照她的设想，这个超级监管机构有自己单独的领导者，而且这个领导者是由总统任命的，尤其值得一提的是，她主张这个超级监管机构有权决定美联储能够监管哪些机构，而且如果这个机构认为美联储的监管规则存在不足之处，就可以重新制定监管规则。

对于希拉·贝尔的计划，我和盖特纳都不敢苟同。美联储已经具备了充当金融稳定监管机构的专业知识和经验。如果再设立一个超级监管机构，就等于多了一道决策程序，我认为这是没有必要的，只会导致决策过程更加冗繁复杂，从而导致我们无法迅速有效地应对系统性风险。但财政部最终提交给国会审议的金融监管改革方案在打了一定折扣的前提下接受了贝尔的提议，建议成立金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council），但其负责人是财政部部长，而不是像贝尔建议的那样由总统另行任命。该委员会也不像贝尔建议的那样有权制定监管规则，也无权认定哪些金融机构具有系统重要性，只是建议美联储格外关注哪些金融机构，并同美联储协商针对这些金融机构的管理标准。如果金融体系内的一些动态超出了其成员机构的直接监管范围，那么该委员会还应及时告知成员机构。该委员会还将为各个成员机构解决分歧提供一个平台，并征集各个监管机构的观点，以便及时发现金融体系内部浮现的风险因素。

盖特纳及其在政府部门的同僚之所以要将贝尔的建议纳入提交给国会的方案之中，是屈服于现实中的政治压力。克里斯·多德以及参议院银行业委员会的资深共和党议员理查德·谢尔比非但不会扩大美联储的权力，反而一心想着剥夺美联储的金融监管权力，仅仅让美联储负责货币政策事务。多德想把所有的银行监管机构合并为一个超级监管机构。虽然盖特纳已经接受了另行设立一个监督委员会的提议，但多德还是回应说：“赋予美联储更多职权……就像你儿子把旅行车撞坏之后，你还要给他一辆更大、更快的汽车。”我觉得多德这些观点与其笃定的监管原则关系不大，更主要的是因为当时猛烈抨击美联储是一种政治上受欢迎的做法。谢尔比也很想利用这些反对美联储的情绪。等到美国国际集团的资金丑闻在3月中爆开之后，连原本支持美联储负责监管金融体系的巴尼·弗兰克也转而支持另行设立一个监管委员会的观点，因为他觉得那场奖金丑闻表明美联储已经无法获得足够的政治支持了，几乎不可能获得维护整体金融稳定的权力。我相信弗兰克的政治直觉，认为再反对另行设立一个监管委员会也没用。但后来深入了解了这个委员会的运作方式之后，对它的抵制情绪就少了一些，心里感觉舒坦了一点。

财政部的监管改革方案还提出了其他举措。它试图让不良证券的发源地——影子银行体系在阳光下运作，并要求贷款机构和证券发行机构自行保留一些证券。（这样一来，一旦证券违约，它们自身也要承担风险。）这也是巴尼·弗兰克特别期待的目标。该方案还提出加强对金融衍生品的监管，美国国际集团的巨额亏损里面，金融衍生品业务难辞其咎。该计划也准备加强管理金融衍生商品，例如造成美国国际集团严重亏损的投资商品。一个重要的建议是要求衍生商品交易更加标准化，清算工作由交易所集中开展，而不是由当事人私下解决。让衍生商品交易更为公开透明，将有助于监管机构和其他相关机构了解各公司和市场之间的互动状况，而且大多数交易所都有会员支持，可以承担起担保人的角色，防止出现违约情况。如果大多数衍生商品都能在交易所买卖的话，万一有大公司倒闭，也不大会让火势四处蔓延。为了确保交易所本身稳健运行，这方面的监管职权，包括金融体系中类似机构的管理和监督，都会交给美联储来负责，作为它维护金融体系稳定的一部分。

保尔森的蓝图主张大力精简监管机构，消除职能重叠现象，而盖特纳这个蓝图则算是温和的改良，现有的监管机构基本保持不变。政治因素是造成这种状况的主要因素。比如，盖特纳和同僚决定不合并证券交易委员会和商品期货交易委员会，尽管两者管理的市场和工具非常类似，目的也几乎一样。（例如美国证券交易委员的一个职权是管理公司债券交易，而商品期货交易委员会管理债券期货合约。）可是要把这两个机构合并为一，在政治上行不通，因为它们的监督者是国会中两个不同的委员会。国会的委员肯定会小心守护自己的地盘，因为这两个委员会管理的市场参与者会给议员提供很多竞选经费。

盖特纳这个蓝图还引发了监管机构方面的两个变革，其中一个变革不怎么重要，另一个则比较重要。不怎么重要的那个变革是废除了储贷机构的监管机构，即美国储蓄机构监理局。之前，在这个机构的监管之下，两大储贷机构（华盛顿互惠银行和印地麦克银行）都破产了，另外一个（美国国家金融服务公司）差点破产。此外，从名义上来讲，规模非常小的储蓄机构监理局竟然监管着美国国际集团那么大一摊子业务。根据盖特纳的方案，美国储蓄机构监理局的监管职能将转移给其他监管机构。

比较重要的那个变革就是提出设立一家新的消费者权益保护机构，即“消费者金融保护局”（Consumer Financial Protection Agency）。哈佛大学法学教授伊丽莎白·沃伦在2007年发表的一篇文章为设立这个机构提供了灵感之源。后来，沃伦被选为了马萨诸塞州参议员。在这篇文章中，沃伦呼吁设立“金融商品安全委员会”，保护消费者免受信用卡问题和存在缺陷的抵押贷款的侵害，就像美国消费品安全委员会在面包机起火时保护消费者权益一样。保尔森2008年的“蓝图”也有类似的构想，建议设立监督商业行为的机构，不过保尔森的初衷主要是保护股票投资者、债券投资者以及银行客户。盖特纳方案中出现的一个差别就在于，它建议美国证券交易委员会负责保护投资者权益，而不是专门另设一个机构。我们之前就得到过暗示，即新政府倾向于将保护消费者权益的职能从美联储剥离出去，当时是奥巴马宣誓就职的4周之前，科恩跟我讲了与丹尼尔·塔鲁洛的一次对话。塔鲁洛当时在奥巴马的过渡团队中担任负责人，科恩说塔鲁洛提到了“可能将美联储的消费者保护职能转移给别的机构”。

对于另行设立一个监管机构去保护消费者权益，我有一种矛盾心理。如同其他银行监管机构一样，美联储也对监管范围之内的金融机构实行保护消费者权益的联邦法律。我们的监管范围大约包括5 000家银行控股公司和800多家各州特许银行，它们都加入了联邦储备系统。我们还制定了详细的规则去落实这些法律。我在多个场合都坦率地承认，在金融危机爆发之前，我就知道美联储会由于种种原因而未能采取足够多的行动去阻止滥用抵押贷款的现象，但在美联储消费者权益保护部门主管桑迪·布朗斯坦的领导下以及在我的大力鼓励下，美联储消费者权益保护部门的工作人员取得了很多成就。他们有两个特别值得引以为豪的成绩，一个是根据美联储理事会于2008年7月实行的《住房所有权与权益保护法案》成功地制止了大量不公平的抵押贷款行为；另一个是2008年12月，美联储与多个联邦银行业监管机构合作，针对前期调查中发现的信用卡发行机构滥用权利的行为，修订了《诚实借贷法案》，大规模地禁止了不公平或欺骗性的做法，以期通过规范发卡机构的行为去保护消费者权益。美联储提出的信用卡监管改革措施为2009年5月众议院金融服务委员会通过的《信用卡持有者权利法案》奠定了基础。有一些文章提到了这部法律在很大程度上反映了美联储之前采取的监管举措，但我们的大部分贡献都被忽视了。

但我也理解奥巴马政府为什么非要主张单独设立一个致力于保护金融服务消费者权益的机构。如果他们的改革方案中纳入这一条款，那么他们就可以明确地宣称这是他们为美国普通公众争取到的一个胜利。此外，纵观世界各大央行，大多数都没有承担保护消费者权益的权力，因此，我也很难主张这是美联储的核心使命之一。从立法顺序上来讲，我认为对于我们美联储而言，更重要的一点是扮演好银行监管者的角色，维护银行体系的安全性和稳健性，并进一步强化宏观审慎的、系统性的监管。这种矛盾心理在美联储理事会内部的消费者顾问委员会召开的一个会议上达到了爆发点。该委员会的成员里面既有信用卡发行机构的代表，也有消费者的代表。我问该委员会的成员们是否认为美联储应该保留保护消费者权益的职能。虽然那些委员在前些年里同美联储工作人员打了不少交道，而且也知道美联储在这方面的工作比以前积极多了，但大多数人依然表示赞同另设一个机构，专门负责此事。之前，财政部提出的金融改革方案在打了一定折扣的前提下接受了贝尔关于另行设立“金融服务监督委员会”的提议，我没有予以积极反对。同样，虽然财政部的方案将保护金融消费者权益的职能从美联储剥离了出去，我也没有提出强烈反对意见。

我做出不予反对的决定之后，导致美联储内部一批受到新法案影响的工作人员产生了沮丧情绪，这是不足为奇的。美联储消费者权益保护部门主管桑迪·布朗斯坦为此召开了一次会议，让我倾听一下他们的忧虑。我对他们讲，即便我们反对，可能也是无效的。我还解释说，如果他们愿意的话，新的法律或将为他们提供转到新机构任职的权利，并保留当前的薪资和待遇。但那场会议进行得很艰难。他们都非常关注保护消费者权益，而且也花了很长时间去制定多项新举措，但换来的却是国会的不信任。我理解他们的沮丧，而且我自己也深感沮丧。

财政部的金融改革计划公布后的几周内，盖特纳的工作团队就推动其进入立法程序，由巴尼·弗兰克根据该计划拟订了一系列的法案。从2009年10月中旬到12月初，他主持委员会议进行法案修订，最后把各项修订结果汇总为了一部长达1 279页的法案。12月11日，众议院以223票赞成、202票反对的投票结果通过了这部法案，但共和党议员投的都是反对票。

这个法案出炉的过程中，各方进行了很多妥协。9月份，弗兰克的委员会还没有开始考虑启动立法程序之际，弗兰克就同美国独立社区银行家协会会长卡姆登·法恩达成了一个协议。法恩这个协会代表了5 000多个社区银行的利益。这些银行家们对于设立新的消费者权益保护机构感到十分忧虑。他们不想再跟新的官僚机构打交道。但法恩跟弗兰克都做出了一个妥协，私下达成了如下协议：只要弗兰克确保资产不足100亿美元的银行（几乎覆盖了法恩这个协会的所有会员）免于接受新的监管机构定期核查，那么法恩就保证不会发起反对新法案的游说活动。他们的协议还规定，这个新设的消费者权益保护机构制定的监管规则虽然名义上适用于所有或大或小的放贷机构，但在实际执行中，监管规模较小的银行是否遵守这些规则的职责，要留给美联储、货币监理署和联邦存款保险公司。

弗兰克之所以答应法恩的要求，是因为他想分化银行业对于新设监管机构的观点。如果整个银行业联合起来反对，那么这股政治力量足以颠覆新设监管机构的想法。一旦让银行业内部走向分化，规模较小的银行就不会抵制这个新机构，虽然大银行仍然反对，但肯定不会有多少政客愿意为它们站台，至少不愿意公开为其站台。此外，每一位国会议员的选区里面至少都有一家社区银行。这个方下巴的法恩曾经也是密苏里州小镇的银行家，还曾担任密苏里州税务部门负责人，是一个非常精明的、精力非常旺盛的人。他一直积极维护社区银行的利益。他认为规模普遍很小的社区银行在这场危机中没有责任，而此刻却因大银行犯错而承担一并受罚的风险。他这种观点具有一定的合理性。我在担任美联储主席期间，几乎每年都会定期见见他，并到他那个协会的年会上发表讲话。2009年秋季，支持美联储的外部团体可以说少之又少，而这个协会就是其中之一。

与此同时，我们美联储的独立性遭到了来自极左派和极右派的一系列威胁，其中有两个威胁呈现出了日益严重的态势。一个是要求审计美联储，另一个是要求美联储披露究竟哪些公司在危机期间通过美联储贴现窗口以及紧急贷款机制获得了贷款。从表面上看，这两个要求似乎都是合理的，因此也难以反驳，但它们严重威胁到了美联储的效率，也威胁到美联储在摆脱政治压力的前提下制定政策的能力。

我觉得“审计美联储”的要求最令人沮丧，主要是因为我们的一切账目和市场操作都已经接受了严格的审计，过去是这样，现在仍然是这样。然而，那些虚伪的支持者们不停地叫嚣着“审计美联储”，故意用“审计”一词去蛊惑公众，导致公众误以为我们美联储没有接受过任何监管一样。有谁会反对审计美联储这么大的机构的资产负债表呢？事实上，所有联邦储备银行的财务报表都必须接受美联储系统之外的一家会计事务所的审计，美联储理事会自身的所有财务报表也必须接受享有独立地位的美联储督察长办公室（Office of Inspector General）从美联储系统外部聘请的会计事务所的审计。所有这些信息，连同审计人员的意见，都会在美联储理事会的网站上公开发布。此外，在大多数联邦机构里面，其督察长办公室都有权对其督察的机构的运作情况开展调查。美联储也是如此。美联储督察长办公室还有权针对美联储理事会的公开市场操作情况以及其他工作内容开展广泛调查。

除了上述这些财务审计之外，直接对国会负责的政府审计署也会对美联储理事会的市场操作行为开展评估，以判断其效率如何以及是否存在舞弊行为。但一个至关重要的例外情况是政府审计署无权过问货币政策的制定过程。政府审计署评估的内容是货币政策的合理性及执行情况，因此，其评估结果不等同于一般意义上的审计（审计的内容一般是财务报表），但其评估结果往往具有非常重要的意义。政府审计署之所以无权评估货币政策的制定过程，是因为国会早在1978年就规定政府审计署无权过问货币政策的制定过程，因为国会认为美联储的货币政策旨在实现美国的长远经济利益，不能受到短期性的政治压力的干预（但美联储在履行银行监管等多个职能时的情况必须接受政府审计署的评估）。但这并不是说美联储的货币政策制定过程不受监督，恰恰相反，国会要求美联储定期提交报告和参加听证会，阐述货币政策的制定过程，以便判断美联储的做法是否履行了国会赋予的“双重使命”，即实现“充分就业”和“物价稳定”。

国会如此审慎地寻求平衡，既有利于打造一个负责任的美联储，又有利于保护美联储免受政治压力的影响。然而，一旦“审计美联储”的要求得逞，那么美联储货币政策制定过程的方方面面都将被纳入政府审计署的评估范围之内，这就会打破国会努力营造出来的平衡。政府审计署的评估通常是由国会议员发起的，肯定反映了某种政治意图，因此，这类评估很容易变成干扰美联储运作的工具。后来，我在一次演讲时，曾经略微夸张地对听众说，如果大家觉得国会管理联邦预算的效果不错，那就应该支持“审计美联储”的提案，让国会也去控制货币政策。

在众议院中，“审计美联储”运动的领头人是来自得克萨斯州的众议员罗恩·保罗。他原本是一位妇产科医生，后来当选为议员，2012年退休。他的儿子兰德·保罗在2010年被选为参议员。他曾经角逐过自由党和共和党的总统候选人，但最后均以失败告终。他支持恢复金本位制度。在参议院中，“审计美联储”运动的领头人是来自佛蒙特州的参议员伯尼·桑德斯。桑德斯将自己描述为一个民主社会主义人士。保罗和桑德斯的一个共同之处就是具有强烈的民粹主义思想，不信任美联储等任何由技术专家组成的机构，并且认为金融权力过度集中。对于任何一个民主国家而言，适度的民粹主义倾向是一件好事，能够时刻提醒政府为人民服务，警告美联储不要运用金融权力产生不适当的影响，从而有利于维持整个国家的健康运转。所有的决策者，包括我自己在内，都需要倾听一下这些人传递出来的信息。但在极端的情况下，无论是左派人士，还是右派人士，都有可能导致一批愤世嫉俗者去操纵公众本应以合理方式表达的不满情绪，导致客观公正的事实与符合逻辑的论据遭到蔑视。当极端的民粹主义观点开始在政治话语中占据主导地位之际，良性的治理就几乎无从谈起了。

我从来不担心自己与保罗或者桑德斯发生“遭遇战”。他们的观点中，的确存在一些合理之处，能够排除复杂的现实情况的干扰，令人听后如清夜闻钟，如当头棒喝。他们除了在意识形态方面存在一定的差异之外，主要差异就体现在桑德斯存在大声吼叫的习惯，直到吼得自己面红耳赤，而保罗则通常不紧不慢，亲切和蔼，只不过保罗的观点有时候会夹杂着一些“阴谋论”的色彩。比如，为了论证美联储的货币政策制定过程应该接受政府审计署的评估，保罗在2010年2月的一次听证会上指控美联储曾为水门事件中的窃贼提供资助，并指控美联储曾在20世纪80年代为伊拉克独裁者萨达姆提供了55亿美元的贷款，而萨达姆用这笔资金购买了武器和修建了核反应堆。我听了这番指控之后，顿时感到无比震惊，直斥这些指控“荒诞至极”。后来，美联储督察长办公室开展了大范围调查之后得出的结论也印证了我这一判断。

与大多数政客相比，每个人都有可能为了消除他人敌意而选择敞开心扉。2009年5月，我在参众两院联合经济委员会的一次听证会上告诉保罗，按照他的提案给出的解释来看，“审计美联储”的目标似乎是操纵美联储的货币政策制定过程。他坦率地承认道：“当然，真正重要的就是这一个政策。”在2009年出版的《终结美联储》（End the Fed）一书中，他直白地提出他认为“审计美联储”是废除美联储的一个“垫脚石”。我曾经在私下里与他进行过真诚的沟通，甚至还曾邀请他前来美联储共进早餐。他的态度无疑是坦诚的，但其想法有武断之嫌，对于金本位制度在历史上发挥的真正作用缺乏清楚的了解。(www.xing528.com)

2009年11月19日，保罗与民主党众议员艾伦·格雷森成功地说服众议院金融服务委员会通过了一个全方位审计美联储的修正案，消除政府审计署对美联储审计的空白点，将货币政策制定过程也纳入了审计范围。（格雷森堪称保罗的好搭档，虽然从哈佛大学获得了好几个学位，却是一个极端的民粹主义者，是美联储反对者中的死硬派，喜欢在听证会上猛烈抨击我和美联储其他代表。）虽然巴尼·弗兰克与来自北卡罗来纳州的民主党众议员梅尔·瓦特提出了反对意见，但无果而终。梅尔·瓦特后来被任命为联邦住房金融局的局长，该局对房利美和房地美承担着监管职能。保罗与格雷森这个修正案通过后的第二天，巴菲特在接受CNBC采访时警告国会不要拿美联储的独立性开玩笑。新罕布什尔州共和党参议员贾德·格雷格则威胁说，任何与保罗修正案有关的法案提交到参议院后，一定会阻止其通过。

与那些支持“审计美联储”的人相比，那些推动美联储披露借款者身份的议员能够得到我的一点理解，毕竟无论对于央行运作过程而言，还是对于一般意义上的政府治理过程而言，透明度都是至关重要的，尤其是当这个过程需要运用非常大的权力时，透明度就更加重要。但我知道如果在金融恐慌中立即做到透明，肯定会带来严重的问题，换言之，如果美联储被迫公开了借款者的身份，那么金融机构除非到了绝望至极、走投无路的地步，肯定会竭力回避美联储的贴现窗口。如此一来，中央银行在数百年间赖以正常运作的自由放贷能力和平抑恐慌能力将受到严重削弱。^[1]不幸的是，有许多批评者把短期资金贷款和挽救贝尔斯登、美国国际集团等摇摇欲坠企业的长期贷款混为一谈，那些短期资金贷款其实都有安全抵押品，借款者也都是仍然具有还债能力的金融机构。那些流动资金贷款并不是送给个别企业的礼物，而是在金融恐慌期间，流动资金枯竭的时候给它们提供的一个补充。我们借钱给这些金融机构是希望它们跟客户间的资金流动可以维持正常状态，而它们的客户就包括普通的家庭和公司。

桑德斯说，他很难回到自己的选区，然后对选民说：“你们的钱都被贷出去了，但我们不知道贷给谁了。”我当然理解他的难处，也决定提高美联储的透明度。按照法律规定，美联储多年来每周都会发布一份关于其资产负债表的报告，我们内部称之为“H.4.1报告”，但关注者很少。现在，美联储的工作人员已经开发了一个新网站，在2009年2月正式投入使用，信息获取过程更加便捷。我们公布了危机期间每一个贷款计划的详细信息，并以图表形式显示资产负债表的变化趋势。我还要求科恩组织一个内部工作组，审议一下之前在提高透明度方面的做法，以便未来能够尽可能多地发布有用信息。2009年6月，我们开始发布月度贷款报告，内容包括借款企业数目、借款数量（按照公司类别排列）、抵押品情况（按照数量及信用评级排列）。但由于金融和经济体系还没有脱离险境，所以我们依然拒绝公开贷款者的身份，尽管彭博社和福布斯新闻可能根据《信息自由法案》起诉美联储，我们依然拒绝公开。

当国会慢吞吞地推进立法进程时，我们也在反思美联储自身在银行监管方面存在哪些不足，并着手加以改进。我再次求助于科恩，让他带领美联储理事会的其他决策者和幕僚，再加上来自多个联邦储备银行的工作人员，为银行家们，也是为我们自己，列出美联储在银行监管方面的经验与教训。纵观2009年，我们一直在根据科恩带领的这个工作组提出的建议，要求美国银行提高资本充足水平以更好地应对亏损，增加流动资产以更好地应对挤兑，并要求他们改善风险管理状况。我们还要求美联储的监管人员，一旦发现不足，一定要更加努力地要求银行加以改正，并不失时机地将情况反映给银行的最高管理者。

美联储的银行监管工作是由丹尼尔·塔鲁洛领导的。他学识渊博，勇于坚持自己的观点，有时候会失去耐心，对于抗拒变革的美联储系统而言，从很多方面来看，他都是一个理想的领导者。在我的支持下，他削减了联邦储备银行在银行监管方面享有的自主性，苏珊·比斯早在2005年就想实现这个目标，但最后无果而终。他的变革使得各地区的联邦储备银行在银行监管方面的权力更加一致，在监管大银行方面也可以更好地协调起来。塔鲁洛很有魄力，有时候甚至会触怒别人，但美联储系统的监管方式逐渐开始改变了。我们在2009年春季的大银行压力测试中，采用了跨部门的协作方式，我们在美联储内部打破了部门之间的藩篱，我们的监管人员、经济学家、律师、会计和金融专家越来越多地组成了协作团队。2009年，美联储银行业监督管理部门主管罗杰·科尔退休后，我们任命美联储经济学家帕特里克·帕金森继任这一职位。之前，帕特里克曾经借调到财政部，帮助财政部制订金融监管改革方案。他具有宽广的视野，正是银行监管业务所需的理想人才。他虽然没做过一线的监管人员，但对整个金融体系的认识很深刻，也很了解金融体系在经济中的作用。由他来领导这个部门，可以为这个部门带来“外部人士的视角”。

我们除了努力改变内部的监管方式之外，还力促银行改变经营方式，让它们的高管和董事会更加关注那些可能引发过度风险的因素，比如，我们和其他监管机构都要求银行的薪酬奖励应该针对长期业绩，而不是针对通过冒险押注实现的短期盈利。这个原则不仅适用于银行高层，也适用于它们的基层工作人员，包括交易员和信贷员。这些基层人员的决策也可能给银行造成风险。

国会的工作自然是集中在监管国内银行，但现在的金融体系已经全球化了，如果仅仅对国内银行实行新规，进行更严格的监管，那么非但无法确保美国金融体系的稳定，而且在缺乏有效的国际协调的情况下，只会逼迫美国的金融业活动离开美国，转到其他国家的金融中心。此外，即便外国监管机构采取较为严格的标准，在缺乏国际协调的情况下，它们的标准也可能无法赶上美国的标准，否则可能导致全球资本市场的片段化，并削弱美国那些新规则的效率。要解决这些潜在的问题，就需要依靠总部设在瑞士巴塞尔的国际清算银行。国际清算银行不仅是央行行长们的聚会场所，也是“巴塞尔银行监管委员会”（下文简称“巴塞尔委员会”）这一国际论坛的发起机构。该论坛的代表来自20多个经济体，包括主要的新兴市场经济体。

2009年9月，巴塞尔委员会就开始召集各方代表针对银行资本和流动性的国际新标准进行谈判。我、丹尼尔·塔鲁洛以及比尔·达德利代表美联储参加讨论，代表团成员还包括联邦存款保险公司的希拉·贝尔和货币监理署署长约翰·杜根。这次协商最终催生的协议，就是后来所谓的“第三版《巴塞尔协定》”。“第一版《巴塞尔协定》”建立了资本与风险挂钩的资本充足率监管机制，银行应该持有更多资本，以便吸收潜在的损失。也就是说，银行对于商业贷款等风险资产，应持有较多的资本，以便吸收风险，而比较安全的政府债券等资产需要的资本水平则相应较低。然而，随着时间的推移，虽然第一版《巴塞尔协定》不同的风险权重将不同风险的资产加以区分，使得同样规模的资产可以对应不同的资本量，或者说同样的资本量可以保障不同规模的资产，但银行后来找到逃避监管之策，以至于有些符合低风险定义的资产实际上却蕴含着高风险，有些银行则把高风险资产纳入了表外投资工具（比如花旗集团的结构化投资工具）。

第二版《巴塞尔协定》是在2004年宣布的，建立了一套更先进的，也更复杂的方法去计算大银行的资本需求，但这一需求在一定程度上依赖银行自身的风险模型，监管者负责判断银行内部能否合理运转，并对其提出改进方案。这些针对资本充足率的最低要求（美国也从没完全照做）主要是为了阻止银行钻空子，而不是为了增加或减少银行的资本总量。

然而，正如我们现在痛苦地意识到的那样，世界各地的许多银行正是因为没有足够的资金而陷入了危机。因此，第三版《巴塞尔协定》的主要目标就是增加银行持有的资本，尤其是具有系统重要性的跨国银行。2010年12月发布的这个新协定不仅仅要求各大银行增加资本，还要求设立一个额外的“反周期”资本缓冲。各银行应在好年景里积累资本，以便能够在业绩糟糕时期吸收损失，并维持放贷能力。2011年，巴塞尔委员会要求具有系统重要性的金融机构必须比其他银行持有更多的资本。

第三版《巴塞尔协定》除了基于资产风险提出资本充足率的要求之外，还引入了一个新的国际监管指标，即“最低杠杆率”。这个杠杆率是指银行总资本相对总资产的比率，不考虑个别资产类别的风险大小，要求银行的一级资本占调整后的表内外资产余额的比例不低于4%。在这方面，美国走在了其他大多数国家前面，在此次金融危机之前，美国就已经要求银行必须遵循最低杠杆率，只不过美国的这个比率设定到了一个较低的水平。第三版《巴塞尔协定》则把这项要求推广到所有跨国银行，而美国的监管机构，包括美联储也都要调升银行业的杠杆率，必须超过《巴塞尔协定》的最低标准。

无论在各国国内，还是在国际上的讨论中，杠杆率这个概念及其应有的合理水平都引起了相当大的争议。高杠杆率的支持者认为，第二版和第三版《巴塞尔协定》中以资产风险水平为基础的资本充足率要求给银行留下了很大的自由操作空间，只有杠杆率才能真正体现出银行的资本状况。反对者指出，如果只强调杠杆率，却不对银行资产风险做出要求，就会导致无论银行持有的资产存在多大风险，都要求它们具备同样水平的资本充足率，这无异于刺激银行去承担更多的风险。我认为合理的折中方案就像我们在美国所做的一样，同时采取这两个指标，把杠杆率作为基于资产风险的监管标准的一个补充。

第三版《巴塞尔协定》最后还解决了另外一个重要的问题。在危机期间，有些银行的资本充足率虽然符合最低标准，但由于手头缺乏充足的现金和易于销售的流动资产，无法应对支付需求，因而承受了很大的压力。比如，美联银行的资本充足率虽然符合监管标准，但由于缺乏现金，而融资渠道枯竭，一度濒临破产（最终只得被富国银行收购）。为了解决这个问题，第三版《巴塞尔协定》在之前两个版本提出的资本充足率和杠杆率指标之外，又增加的一个新指标，即流动性指标。按照这一指标的要求，银行应该持有充足的现金和其他流动资产，以便能够应对挤兑浪潮，而不必求助它们的央行。

当我们围绕着第三版《巴塞尔协定》展开谈判工作时，国会也在继续推进金融监管改革。在众议院通过弗兰克所提法案的一个月前，多德就发布了厚达1 136页的提案。与弗兰克不同的是，他并没有以奥巴马政府的提案为基础，而是认为只有两党一致认定的提案才可以通过参议院那一关，因为参议院的少数党阻挠提案的能力比众议院的少数党更强。由于无法吸引理查德·谢尔比进行实质性的谈判，多德便在2009年11月10日公布了一份讨论草案，但谢尔比在11月19日的参议院银行业委员会会议上提出了批评，特别反对设置保护金融服务业消费者的新机构，认为此举让银行的负担太大，而且国会也无法让这个机构承担足够多的责任。

我和美联储理事会的律师们一同研究过多德的提案，我很高兴地看到他的提案提出了一种新机制，希望联邦存款保险公司可以借助这个新机制让那些濒临倒闭，且具有系统重要性的大银行安全、有序地走向破产。这也是财政部那个提案的一个重点，也是我个人认为非常重要的优先事项。但我很失望地看到他在提案中坚持认为应该削减美联储的权力，除了货币政策方面的权限被保留之外，其他几乎被剥夺殆尽，我们不仅失去了保护消费者以及监管银行的权限，而且在确保金融体系稳定方面也没有了多少用武之地。与剥夺美联储权限相反的是，多德提出设立一个新机构负责金融稳定，并且提出这个新机构的主席由总统亲自任命。

2009年11月29日，我在《华盛顿邮报》上专门发表一篇文章，为美联储需要获得银行监管权力提出辩护。对于华盛顿的决策者而言，通过发表文章的方式提出辩护是一个常见的策略，但对于美联储主席而言，却不常见。我写道：“在遏制危机方面，美联储发挥了重要作用，我们应该保留，而不是削弱这个机构的能力，以便在不引发通胀的情况下促进金融稳定和经济复苏。”我指出美联储的专业知识与经验是独特的，至少在短期内是新设的金融稳定监管机构无法取代的。此外，为了在金融危机期间扮演好“最后贷款人”的角色，为金融机构提供紧急流动性，我们必须拥有足够的权限，才能去了解恐慌的根源和借款者的真实状况。因此，美联储需要享有一定的金融监管权限。放眼全球，在后危机时代，央行在银行监管和金融稳定方面的职责得到加强是一个大趋势。比如，英国央行在1997年失去了银行监管权力，由此引发的一个结果就是，在2007年北岩银行遭遇挤兑之际，英国央行一度陷入了惊慌失措的状态。2012年，英国议会将银行监管权力归还了英国央行，并在英国央行内部新设了一个金融政策委员会，专门负责维护英国整个金融体系的稳定。相似的情况也发生在欧洲央行。2014年，欧洲央行也被赋予了维持金融稳定的新职能，负责监管欧元区的银行。

2010年1月6日，多德宣布不会寻求连任。他在参议院的个人声望和影响力已经遭到了严重损害，部分原因是他引发了一连串的争议，比如有人指控说安吉罗·莫兹罗的美国国家金融服务公司以优惠利率为多德在康涅狄格州和华盛顿的住房提供了再抵押贷款。由于再也不需要参与竞选运动，而金融监管改革法案是他36年国会生涯中最后的立法工作，他终于可以将全部精力集中到这方面了。但由于之前谢尔比曾经直言不讳地提出反对多德的提案，因此，多德要想提出一个能够得到参议院支持的提案，肯定还要拿出更多时间。在此期间，我们有几个月的时间向参议员们（包括多德那个委员会的参议员）阐明我们的观点。

联邦储备银行行长们特别担心失去银行监管权力，因为这是他们的主要职能之一。在过去数十年间，联邦储备银行已经经历了多轮裁员，因为支票结算等金融服务都得到了高度整合，提供这些服务的地点大为减少，所需工作人员也相应大为减少。尤其值得一提的是，随着电子票据结算技术的出现，之前处理纸质票据的很多工作人员现在都不再需要了。虽然现在的联邦储备银行仍然参与货币政策的制定过程，发行纸币和硬币，关注各自地区的经济发展状况，推动社区发展，但负责监督与核查银行和银行控股公司的工作人员在其总人数中仍然占据很大比例。

有些联邦储备银行的行长从一开始就怀疑美联储理事会是否会致力于保护他们完整的监管权力。盖特纳以及奥巴马政府的其他人都坚持认为国会只要保留美联储对于美国35家资产规模在500亿美元以上的银行控股公司的监管权就足够了，如果国会能做到这一点，那么对于各州特许银行的监管权可以转交给其他机构。美联储理事丹尼尔·塔鲁洛也持有同样的观点，认为只要美联储能够监管那些规模最大的银行，那么放弃对小银行的监管权也是一个值得付出的代价。我个人认为美联储对于规模最大的银行的监管权是美联储应对金融危机的一个重要条件，但我还想保留美联储对于规模较小的银行控股公司和各州特许银行的监管权。

我之所以这么认为，一部分原因是回应一些联邦储备银行行长的担忧，他们都认为如果丧失了银行监管权，无异于遭遇了一个生死攸关的威胁，但对于他们提出的一些实质性的理由，我也是持有赞成态度的。比如，他们提出，如果丧失了对规模较小的银行的监管权，就有可能导致监管上的盲区，这是非常危险的情况，如果我们能够审查美国各地各个规模的银行，就可以更好地了解整个行业的状况，从而有可能更早地发现潜在问题，监管较小的银行还有助于加强我们与当地社区的联系，提高我们监督当地经济动态的能力，从而制定更好的货币政策。毕竟，谁会比社区银行家更了解当地的经济发展呢？因此，我会抓住一切可用的机会，阐述为什么要完整地保留美联储对大型和小型银行的监管权力。我在国会确认我连任提名的过程中参加的数十次国会会议上都提出了这个问题，而且我在2009年的冬季和2010年的春季给更多的议员打电话表明了我的观点。我还在参加国会听证会时，就这个问题施加压力，我知道在监管那些规模最大的银行方面，财政部和白宫会给我提供强有力的支持。多德的立场之所以有所软化，不再像之前那样坚持要求完全取消美联储的银行监管权力，很大一部分原因是奥巴马总统在椭圆形办公室的一次会议上向他提出了这个请求。与他在2009年11月的提案相比，他在2010年3月向其委员会提交的新版提案支持美联储监管那些资产规模不低于500亿美元的超大型银行控股公司，而资产规模较小的银行控股公司的监管权则分给货币监理署和联邦存款保险公司。加入美联储系统的各州特许银行的监管责任则交给联邦存款保险公司。

虽然我们取得了进展，但联邦储备银行的行长们仍然深深地担忧多德的最新提案。在7家美国最大的银行控股公司中，纽约联邦储备银行负责监管的就有6家。在35家最大的银行控股公司中，纽约联邦储备银行负责监管的则多达10家，而其他任何一个联邦储备银行负责监管的数量不会超过4家。圣路易斯和堪萨斯市两家储备银行的辖区中则没有大型银行控股公司。不过堪萨斯市联邦储备银行要负责监管172家州特许银行，超过其他各家储备银行。因此，堪萨斯联邦储备银行行长托马斯·赫尼希愿意同达拉斯联邦储备银行行长理查德·费希尔一道去领导保卫银行监管权的行动，是丝毫不足为奇的。赫尼希私下同几位参议员接触过，也在别人组织的会议上同参议员聊过，还同其他联邦储备银行的行长们碰面商讨对策。2010年5月5日，他和另外三位联邦储备银行行长私下里见了一群议员。他的做法不利于美联储一致对外发声。后来，他给美联储理事会和其他联邦储备银行行长提交了一份关于他与议员会谈的记录，上面写道：“美联储的领导者（尤其是主席）一定要积极。”虽然我一向作风低调，但在保护美联储银行监管权的事情上，我在华盛顿期间所做的努力一直都很积极，不亚于其他人。比如，有一次，我打电话给参议员鲍勃·科克里，希望说服他同意保留美联储对各州特许银行的监管权，但由于语气太强，他指责我像个说客。

最后，美联储理事会成员和储备银行行长们终于团结到了一起。2009年7月，美联储理事会聘请琳达·罗伯逊担任新的国会联络员。琳达曾在克林顿政府时期的财政部担任过类似的职务，对国会山的每个职员和议员基本上都认识，也很了解国会的运作方式，了解议员们如何回应激励和压力。她努力阐述美联储的观点，让总统充分了解美联储的观点，美联储与总统即便配合得算不上完美，最起码能保持步调一致。

最后，虽然我与联邦储备银行的行长们出现了一些摩擦，但我仍然感激他们，是他们让美联储平安地度过了这场严重的危机。他们中的很多人都充分利用了自己在过去多年间与当地的议员培养的良好关系。即便鹰派的赫尼希也提醒当地的议员说，美联储不是庞大而僵化的机构，而且很多议员对于货币政策的看法都得到了美联储的采纳。各地的联邦储备银行通过来自私营部门的理事、分支机构管理委员会的工作人员、顾问委员会以及前理事，与当地建立了广泛、深刻的联系。因此，在每一个地方，都有数十名当地杰出人士属于所谓的“美联储大家庭”，很多人都愿意为美联储做出贡献。但负责跟国会联络的琳达担心力量过于分散可能弊大于利，因此，对各地联邦储备银行的努力进行了一定的限制。

然而，谢尔比在2009年11月中旬提出严厉批评后，多德虽然尝试过许多方法，却一直未能在参议院的两党协商中达成共识。他从自己领导的参议院银行业委员会中找了一些两党的代表，试图针对特定问题达成共识，但进展很小。和谢尔比的谈判陷入僵局时，他就找来了在参议院银行业委员会中居于中等地位的共和党参议员鲍勃·科克里。然而，多德仍然无法促成一个全面的方案，最后，到2010年3月22日，参议院银行业委员会开会讨论是否将多德提出的议案提交给参议院大会时，党派分歧仍然很明显，13名民主党成员全部投赞成票，而10名共和党成员全部投了反对票，不过最终还是通过了这份金融监管改革提案。而且多德坚持不懈的努力后来也的确发挥了一定的作用。5月20日，参议院大会以59票赞成、39票反对的投票结果，通过了金融监管改革法案，其中有4位共和党参议员投赞成票。如同众议院通过的法案一样，参议院这次通过的法案也保留了美联储对所有银行控股公司和各州特许银行的监管权。在这方面，我要感谢来自明尼苏达州的参议员埃米·柯洛布查和来自得克萨斯州的参议员凯贝利·哈奇森。哈奇森是理查德·费希尔的朋友和曾经的政治对手。她们二人对这个法案提出了重要的修正案。我还要感谢卡姆登·法恩的美国独立社区银行家协会所做的游说努力。多德之前也曾经和来自佛蒙特州的民主党参议员伯尼·桑德斯达成过一个协定，要求美联储提高信息披露力度，并对美联储的管理制度和在危机时期的各个贷款计划进行一次性核查，作为交换条件，多德同意放弃“审计美联储”的诉求。

接下来，到2010年6月，参议院和众议院各自选出了一些议员，开会讨论如何解决参众两院在金融监管改革法案上的分歧，双方都做出了让步，最终通过了一个统一的版本。2010年7月21日，奥巴马总统签署了这个两党都能接受的金融监管改革法案，使其成为一部法律。这部法律的全称是《多德–弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。我也前往与白宫相距几个街区的罗纳德·里根大厦参加了签字仪式。这个最终版的法案与财政部最初的提案非常相似，虽然谈不上完美无缺，但我对这样的结果还算感到满意。巧合的是，那天下午我还参加了多德的参议院金融业委员会举行的听证会，提交了美联储主席的工作报告（每年提交两次）。我指出，金融监管改革的总目标就是“降低未来发生金融危机的可能性，提高金融监管者应对潜在风险的能力”，而这个最终版的法案在实现这一目标的道路上又前进了一大步。

多德冷静而严肃地指出，美联储和其他监管机构要落实这部法律，需要花费几个月，甚至几年的时间去制订详细的实施方案。我对此也深表认同，说的确还有很多工作需要做。的确如此，有人做过评估，认为要落实这部法律，美联储和其他监管机构需要制订243个新的监管方案，需要开展67个一次性的研究，提出22份新的定期报告。所有这些工作都需要由这些机构的工作人员在正常履行职务的同时挤时间去完成，而且很多规定都同时涉及多个部门，意味着有时候需要同时召集多达五六个机构开展协调。

在我看来，这个最终版的法案在大多数争议问题上达成了明智的妥协。该法案赋予美联储全面的金融监管权限，从而消除了重大的监管盲区。美联储不仅有权监管具有系统重要性的大型金融机构，即那些大型银行控股公司，还有权监管那些非银行类金融机构，比如华尔街投行和美国国际集团等大型保险公司。针对这些具有系统重要性的大型金融机构，美联储将制定更加严格的资本充足率和其他监管标准，但至于哪些机构符合“系统重要性”的标准，则不是由美联储决定的。这项工作将由“金融稳定监督委员会”（Financial Stability Oversight Council）这个新设的机构负责，这个新机构的主席由财长兼任，其他领导者汇集了美联储等多个联邦金融监管机关的负责人。^[2]

来自缅因州的参议员苏珊·柯林斯提出的一个修正案确保了更加严格的资本监管标准不仅适用于美国的金融机构，还适用于在美国境内经营的外资金融机构。这样一来，就激怒了一些外国银行家和他们本国的监管机构。在《多德–弗兰克法案》最终出炉之前，美联储一直认为，如果一家外资金融机构的美国分公司遭遇了难题，那么母公司肯定会提供金融救助。但在这场危机期间，在美国经营的外资银行也从美联储申请了巨额借款，这样才能挺过危机。因此，接下来，美联储理事会将强迫外资银行必须像美国银行一样遵守严格的监管规定。

如同财政部代表奥巴马政府最初提出的那个方案一样，最终版的法案也比较完整地保留了监管机构的固有格局，只是裁掉了美国储蓄机构监理局，新设立了“消费者金融保护局”（Consumer Financial Protection Bureau）。弗兰克和卡姆登·范恩之前达成的那个协议被纳入了新法案，从而使得资产不足100亿美元的小银行不必接受这个新机构的定期核查。这个新机构的名称之所以采用了“局”（bureau，而不是前面提到的agency）这个字，是采纳了鲍勃·科克里的建议。这个名称听起来容易让人觉得它是美联储系统的，但这只是听起来而已，实际上它的局长是由总统提名，并经参议院批准的，其运作过程也不受我们美联储的影响，美联储无权聘用、解聘或指挥它的工作人员，无权暂缓执行或推翻它的规定，也无权干预它的核查和诉讼。但我们却被要求无限期地承担它的运作经费（2014年的经费是5. 63亿美元）。这种非同寻常的制度安排是为了这个机构不必每年都向国会申请经费，但对于纳税人而言，是它自己跟国会申请经费，还是美联储承担其经费，结果都是一样的，美联储为该局多支出1美元的经费，就意味着美联储向财政部上缴的盈利少了1美元。

奥巴马政府聘请哈佛大学法学教授伊丽莎白·沃伦出面组建消费者金融保护局，促使该局运转起来。她早在2007年就建议设置这样的机构。但由于共和党人的反对，她没有被提名为局长。她曾经找到我，商议从美联储借调工作人员和其他资源的事情。我们聊得非常愉快，她对美联储提供的协助也感到很高兴，不过她的观点夹杂着浓重的民粹主义色彩，我们在一些政策上没有达成共识。后来，她当选为马萨诸塞州参议员之后，经常对美联储提出尖锐的批评。

《多德–弗兰克法案》最重要的改革举措之一就是，如果具有系统重要性的金融机构经营失败，濒临绝境，那么其监管机构有权将其解散，这就是新提出的“有序清算制度”。根据这一制度，如果一家大型金融机构濒临破产，那么财长在征询总统意见，并取得美联储理事会与联邦存款保险公司理事会的许可之后，可以将这个金融机构转交给联邦存款保险公司，如果联邦存款保险公司认同这个金融机构的确存在系统重要性，其破产会引发系统性风险，就会接管这家金融机构，确保那些“有担保的债权人”（比如该机构在回购协议市场上的交易对手）优先获得清偿。联邦存款保险公司还有权解除该金融机构之前签署的合同，比如美国国际集团与员工所签的那种发放奖金的合同。那些“没有担保的债权人”则不得不承受一定的损失。这家金融机构的高管们将被解聘，股东们的求偿权则被置于最后。联邦存款保险公司可以从财政部筹借解散大型金融机构所需的全部资金。为了减轻联邦存款保险公司的工作负担，大型金融机构必须向联邦存款保险公司提交一份被业界戏称为“生前遗嘱”的破产计划，结合自身情况，告诉联邦存款保险公司如何才能以不至于引发金融系统动荡的方式实施有序清算。

随着有序清算制度逐渐得到落实，美联储将再也无权动用《联邦储备法》第13条第3款“异常和紧急情况”的规定去单独救助个别金融机构，比如像美国国际集团和贝尔斯登那样。但对于丧失这项权力，我反倒感觉很高兴，但我们还是可以动用这个条款去设立具有广泛适用性的紧急贷款机制，比如面向证券交易商的贷款机制或者面向货币市场基金的贷款机制。虽然我们必须先征求财长的同意，但我认为这并不是什么让步，因为一旦遭遇严重的金融危机，财政部必然会与美联储密切配合。

但这个最终版法案的某些规定仍然削弱了美联储未来应对金融恐慌的能力。根据伯尼·桑德斯与克里斯·多德达成的妥协方案，美联储必须公开贴现窗口的借款者身份，只不过现在不是立即公布，而是可以延后两年。我们在2012年9月开始照做。延后公开总比马上公开好，但是这项新规定肯定也会导致那些在恐慌期间求助于美联储的金融机构背负一定的成见。这个法案还限制联邦存款保险公司担保银行债务的权利（就像它在2008年哥伦布纪念日第二天所做的那样）。如果联邦存款保险公司还要为银行债务提供担保，不仅需要征得美联储和财长的同意，还必须过得了国会这一关。国会这一关并不好过，看看一波三折的问题资产救助计划就知道了。联邦存款保险公司也不能继续动用“系统性风险例外原则”去救助个别金融机构（就像之前帮助花旗集团恢复稳定那样）。

从我们的角度来看，其他一些影响美联储的规定也比最初的提议好一些。根据多德和桑德斯之间达成的协定，我们美联储不必遭受持续不断的政治压力，不必接受美国政府审计署针对货币政策的审查（即不会定期审计美联储）。但这个法案规定美联储要接受美国政府审计署两项一次性的核查，一个是针对我们在危机期间的放贷情况，另一个则是针对一个世纪前《联邦储备法》建立的美联储管理制度。关于危机时期放贷的核查报告在2011年7月公布了出来，我们认为当时的贷款方案在设计和运作上都很有效率，而且所有贷款都得到了偿还。关于管理制度的核查，主要是针对由9位私营部门人士组成的联邦储备银行理事会。按照法律规定，每一家联邦储备银行都有自己的理事会，理事会均拥有9名成员，来自本地区的私营部门，分别代表银行业、工商业和社区利益，其中3位理事代表银行业，其余6位理事则不应是银行家，而应来自不同背景，具备不同视野。为了避免利益冲突，我们很早之前就制定了禁止代表银行业的3名董事参与银行管理和紧急放款的决策。我们一直严格地遵守这一政策。政府审计署也发现了这一点，并建议我们在美联储网站上将这些政策公布出去。为了避免外界误认为这些银行家可以选举管理者，《多德–弗兰克法案》修改了理事的职责，3位代表银行业的理事无权选举储备银行行长，只有6位非银行家理事享有投票权。

如同奥巴马政府最初提议的那样，最终版的法案也加强了对金融衍生品交易的监管，更大程度地发挥交易所的作用，提高买卖透明度，并且更进一步地提出了后来所谓的“沃尔克规则”（Volcker Rule）^[3]。这条规则是以倡议者，即奥巴马政府经济复苏顾问委员会主席、美联储前主席保罗·沃尔克的名字命名的。保罗·沃尔克曾说，在他那个年代里，银行唯一有价值的革新就是发明了自动取款机。他认为，银行在证券市场上的自营交易只会让它们疏忽发放贷款的业务，而且这也会让银行承担太多风险，造成亏损之后又让纳税人埋单。以美国各级政府债券为标的的交易、代理客户开展的交易以及以风险对冲为目的开展的交易都属于例外情况。沃尔克规则把商业银行业务和投资银行业务区分开了，可以说在一定程度上恢复了大萧条时期出台的《格拉斯–斯蒂格尔法案》。

然而，《多德–弗兰克法案》仍然存在一些局限性，有些事情没有完成。比如，房利美和房地美的困境没有解决，货币市场基金的脆弱性和回购协议融资市场的挤兑问题也没有解决。不过这部法案依然产生了很多积极作用，堪称一项引人瞩目的成就。

在长达一年半的时间里，许许多多的政府官员、议员以及监管机构的决策者和工作人员付出了艰苦卓绝的努力，无论他们是否意识到，他们的一举一动都展现了伍德罗·威尔逊总统在其就职演说中所说的那种崇高而务实的态度。威尔逊曾说过：“我们必须按照现实情况去应对和修正经济体系，而不能仅仅依靠纸和笔去描绘，务实地、逐步地让它呈现出应有的状态。”威尔逊这番话在一个世纪后的今天仍然很有道理。

[1] 关于贴现窗口贷款之类的紧急贷款背负的“成见”，一个值得关注的真实案例发生在1932年8月底。当时，罗斯福新政时期设立的“复兴金融公司”在报纸上披露了借款者的身份，严重加剧了市场对于这些借款者财务实力的担忧。经济史学家们一致认为，“复兴金融公司”在1932年2月到8月，也就是开始运作后的前7个月内，在减少银行倒闭方面取得了一定的成功，但在披露借款者的身份之后，其效率就大打折扣了。

[2] 这个机构的名称与2009年6月奥巴马政府在其监管改革方案中所提的名称存在差异，政府提案中提出的名称是金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council）。

[3] “沃尔克规则”是奥巴马总统在2010年1月公布的，主要内容是将自营交易与商业银行业务分离，禁止银行利用参加联邦存款保险的存款进行证券、衍生品、期货等自营交易。所谓自营交易是指，银行机构在交易账户中持有的、以短期内再出售为目的、旨在通过短期价格波动套利获取利润的交易，或为上述交易进行对冲的交易。——译者注