申请再审检察建议或者抗诉的处理方式与结果

1.处理的程序

2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第24条^[132]和2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第52条和第53条^[133]对审查终结的程序作了规定。参照上述规定，审查终结的程序可以分为以下几个步骤：一是审查工作结束后，承办人应制作审查终结报告，对案件的处理提出建议。二是处理建议经集体讨论并由民事检察部门负责人提出审核意见，报检察长批准。三是检察长认为有必要的，可以提交检察委员会讨论决定。2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第31条第5项^[134]对审查终结决定的效力作了规定。

关于审查终结后处理决定的种类，2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第25条^[135]和2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第54条^[136]规定了这一问题。2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第25条的规定基本上是恰当的，2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第54条规定的“提出抗诉”属于上级检察机关所作的决定，“终结审查”与“审查终结”是不同的范畴，不能混为一谈。据此，审查终结后处理决定包括不予提出再审检察建议或者抗诉的决定、提出再审检察建议的决定和提请抗诉的决定。

2.不予提出再审检察建议或者抗诉决定的作出

2001年最高人民检察院民行检察厅《规范省级检察院办理民行提请抗诉案件意见》第2条第1项至第7项规定了不宜提请抗诉的7种情形。^[137]2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第26条规定了应作出不抗诉决定的6种情形。^[138]上述规定的内容较为零乱，且无标准而言。2011年最高人民法院、最高人民检察院《民事审判和行政诉讼监督意见》第12条第1款是从“审判活动合法、裁判正确”的方面进行规定，将对案件实体结果的审查纳入了审查范围。2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第90条原则上规定了“不符合提出再审检察建议或者提请抗诉条件”的情形。笔者认为，不予提出再审检察建议或者抗诉的决定作出的条件，要依据审查的内容来确定。经审查，当事人申请再审检察建议或者抗诉主张的法定再审事由不成立，或者当事人申请再审检察建议或者抗诉不符合条件的，检察机关应当作出不予提出再审检察建议或者抗诉的决定。

关于不予提出再审检察建议或者抗诉决定作出的程序问题，依《民事诉讼法》第209条第2款第2句的规定，检察机关作出不予提出再审检察建议或者抗诉的决定，当事人不得再次向检察机关申请再审检察建议或者抗诉。2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第6条、2001年最高人民检察院民行检察厅《规范省级检察院办理民行提请抗诉案件意见》第1条第6项和2015年最高人民法院《适用民诉法解释》第383条第1款第3项都作了与《民事诉讼法》第209条第2款第2句内容基本相同的规定。依2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第90条的规定，应在作出不予提出再审检察建议或者抗诉的决定后15日内制作不支持监督申请决定书，送达当事人。需要明确的一个问题是，不予提出再审检察建议或者抗诉的决定，是由负责审查的与作出生效判决、裁定或者再审判决、裁定的法院同级的检察机关作出，还是由上级检察机关作出？从2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第27条^[139]的规定来看，似乎是由上级检察机关作出。笔者认为，不予提出再审检察建议或者抗诉的决定，宜由负责审查的与作出生效判决、裁定或者再审判决、裁定的法院同级的检察机关作出，但应强调说明理由，并应当赋予当事人对决定书享有向上级检察机关提出异议的权利。理由在于：不予提出再审检察建议或者抗诉，不会启动再审，并不是检察机关行使法律监督权的方式，没有必要由上级检察机关来决定。否则，上级检察机关还会产生重复审查，不利于减轻上级检察机关的负担，不利于做好当事人息讼服判的工作，也不利于理顺审查与结案的关系。

3.提出再审检察建议决定的作出

《民事诉讼法》第208条第1款和第2款明确了地方各级检察机关对同级法院的判决、裁定或者调解书既可以提出再审检察建议，也可以提请上级检察机关提出抗诉，但最高人民检察院、上级检察院对下级法院的判决、裁定或者调解书只能提出抗诉。2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第86条的规定与《民事诉讼法》第208条第2款的规定并无差异。这实际明确了有权提出再审检察建议的检察机关是与作出生效判决、裁定的法院同级的检察机关。

2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第47条^[140]对检察机关向同级法院提出检察建议作出了规定。2009年最高人民检察院《检察建议工作规定》第7条^[141]关于提出检察建议程序的规定对再审检察建议同样是适用的。2011年最高人民法院、最高人民检察院《民事审判与行政诉讼监督意见》第7条第1款^[142]不仅规定了地方各级检察机关可以向同级法院提出再审检察建议，而且明确了再审检察建议应经检察委员会决定，但没有对再审检察建议和抗诉适用的情形进行区分。2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第88条^[143]对再审检察建议提出的程序作了规定，与2009年最高人民检察院《检察建议工作规定》^[144]第7条的规定相比更为具体，且对再审检察建议与一般检察建议的区别有一定程度的体现。(www.xing528.com)

关于再审检察建议适用范围的限制，2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第83条至第85条实际上是明确了不能提出再审检察建议而只能提请抗诉的5种情形。^[145]笔者认为，上述规定是具有合理性的。不少学者对此予以肯定。例如，胡思博博士认为，再审检察建议制发主体具有同级对应性，对明显错误的再审裁判，检察机关也不宜向法院制发再审检察建议，否则，就会造成错判与纠错的主体同一化。^[146]笔者认为，2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第83条至第85条规定的5种情形之所以不能提出再审检察建议而只能提请抗诉，第一种情形是为了发挥上级法院统一适用法律的功能，第二种情形和第四种情形是因为作出生效判决、裁定的法院纠正生效判决、裁定的错误可能存在障碍，第三种情形是同一法院对同一案件只能再审一次规则的要求，第五种情形是给予检察机关灵活处理的余地。笔者认为，可以考虑对再审检察建议的适用范围赋予当事人一定的选择权，即：对可以适用再审检察建议的案件，申请人不同意适用再审检察建议的，不适用再审检察建议。理由在于，提出再审检察建议不同于提出抗诉，不一定启动再审程序，如果在法院决定不启动再审程序时检察机关再提请抗诉，会花费较长的时间，基于尊重当事人程序选择权的考虑，可以赋予当事人选择权。有学者认为，不能放任当事人选择再审检察建议或抗诉，否则再审检察建议可能流于形式，也不能完全由检察机关决定，否则就会漠视当事人的意愿，而是应当采用当事人选择监督方式与检察院适度干预相结合的折中的方法。^[147]这种认识似乎有一定道理，但在实务中不便操作，还是赋予当事人选择权为好，适用再审检察建议不能无视当事人的意志。如果当事人不选择再审检察建议而使再审检察建议流于形式，说明再审检察建议制度得不到当事人的认可而需要予以改进。

还需讨论的一个问题是“与法院沟通”是否作为再审检察建议的适用条件？2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第47条和2001年最高人民法院《审监工作座谈会纪要》第17条曾经对此予以肯定，实践中也有这种做法，并且也取得了不错的效果，有学者对此予以赞同。有学者认为，再审检察建议的适用，应把握坚持协商一致和加强与法院沟通的原则；^[148]检察机关与法院的沟通程度，与再审检察建议的运行情况呈正相关。^[149]但是，也有学者对此表示反对。有学者认为，民事再审检察建议，如果只能依赖于检法协商，对其法律监督作用的发挥无疑会形成制约；^[150]“与法院沟通”作为再审检察建议的适用条件，再审检察建议的监督效果就会取决于法院是否同意，法院有可能滥用“不同意权”，有可能不及时审查、不予回复、不启动再审、有错不纠，可能导致检察机关此项监督权被架空。^[151]事实上，再审检察建议的提出要与法院沟通，甚至要取得法院的同意，主要的原因在于再审检察建议不同于抗诉，不具有绝对启动再审的效力，如果不与法院沟通好，很可能无法实现启动再审程序的目的。但是，再审检察建议是检察机关的一种监督手段，需要作为被监督者的法院同意，这在道理上是讲不通的，也会对检察机关法律监督者的地位予以弱化。笔者认为，要达到再审检察建议启动再审程序的目的，不能采用“与法院沟通”从而取得法院同意这种方法，而是要合理地设置再审检察建议的适用条件。如果再审检察建议确实有道理，符合法定条件，绝大多数情况下再审程序是能够被启动的，即使法院对再审程序不依法予以启动，检察机关还有提请抗诉这一保障手段。

还需要指出的是，提出再审检察建议决定是在当事人申请再审检察建议，或者抗诉符合条件和主张的法定再审事由成立的前提下作出的。

根据上述分析，笔者认为，检察机关提出再审检察建议，应当符合以下条件：一是当事人申请再审检察建议或者抗诉符合条件。二是当事人申请再审检察建议或者抗诉主张的法定再审事由成立，但“原判决、裁定适用法律确有错误的”以及“审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的”不能作为提出再审检察建议的事由。三是有权提出再审检察建议的检察机关，是与作出生效判决、裁定的法院同级的检察院，上级检察院、最高人民检察院不能提出检察建议。四是经申请人同意，向检察机关申请提出再审检察建议或者抗诉的人，不同意提出再审检察建议的，不得提出再审检察建议。五是对再审的判决、裁定以及经审判委员会讨论决定作出的判决、裁定和其他不宜由同级法院纠正的判决、裁定，不能提出再审检察建议。

至于检察机关提出再审建议的程序，拟明确以下规则：一是再审检察建议应当经检察委员会决定。二是以检察院的名义制作再审检察建议书，报上级检察院备案。三是在决定之日起15日内将再审检察建议书、当事人的申请书及证据材料连同案件卷宗移送同级法院。四是制作决定提出再审检察建议通知书，连同再审检察建议书送达当事人。

4.提请抗诉决定的作出

关于提请抗诉决定的作出，从民事诉讼立法和有关司法解释来看，1991年《民事诉讼法》第185条、2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第28条和第31条、2007年《民事诉讼法》第187条、2011年最高人民法院、最高人民检察院《民事审判与行政诉讼监督意见》第5条第1款、2012年现行《民事诉讼法》第208条、2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第89条和第91条都规定了除最高人民检察院可以同级抗诉外，只能提请上级检察机关向其同级法院提出抗诉，与作出生效裁判或者再审裁判的法院同级的检察院不能直接提出抗诉。在学术界，不少的学者赞同同级抗诉，并从诸多方面论述了理由，但民事诉讼立法和司法解释始终不采纳这种主张。理由在于，由上级检察院提出抗诉，是为了增加一道审查把关程序，过滤掉可抗可不抗的案件，筛选出真正符合法律规定的、值得启动再审的案件；^[152]或者说，“之所以采取这样的制度构成，应当主要是出于对通过抗诉启动再审保持一种较为慎重或克制的态度。”^[153]另一个理由为，在一般情况下，抗诉会启动再审程序，冲破法院生效裁判的既判力，由上级检察机关来审查决定是否抗诉，也是为了尽力维护法院生效裁判既判力的需要。除在提出主体方面存在差别外，提请抗诉和提出抗诉的条件应当是一致的。2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第32条、2009年最高人民检察院《加强对诉讼活动法律监督意见》第20条、2011年最高人民法院、最高人民检察院《民事审判和行政诉讼监督意见》第5条第1款和第6条以及1991年《民事诉讼法》第185条、2007年《民事诉讼法》第187条和2012年现行《民事诉讼法》第208条都只把抗诉事由作为提出抗诉的条件。2001年最高人民检察院民行检察厅《规范省级检察院办理民行提请抗诉案件意见》第2条规定了省级检察院不宜提请抗诉的8种案件。^[154]笔者认为，检察机关提请抗诉，只需从整体上规范以下三个条件即可：一是当事人申请再审检察建议或者抗诉符合条件。二是当事人申请再审检察建议或者抗诉主张的法定再审事由成立。三是不符合提出再审检察建议的条件或不适宜提出再审检察建议。关于提请抗诉的程序，2001年最高人民检察院《民行抗诉案件办案规则》第29条^[155]曾对此作了规定。2013年最高人民检察院《民诉监督规则》第89条^[156]的规定较为恰当，适用这一规定即可。