长江河道非法采砂问题研究结果

（一）非法采砂案属地管辖权和因属地管辖引起的相关问题

自《长江河道采砂管理条例》（以下简称《条例》）颁布实施以及2016年“两高”《解释》出台以来，沿江各地各级水行政主管部门始终保持对非法采砂的高压严打态势。经过各部门的不懈努力，长江采砂管理秩序得到初步改善。但在利益的驱动下，局部河段，特别是省际交界水域，非法采砂活动查处难度较大。从各地的反映情况来看，非法采砂活动在交界水域十分猖獗，其中由此涉及最为突出的便是案件属地管辖权以及因属地管辖权引起的一系列争议问题。其中具体表现为：

第一，对于交界水域流窜作案的人员应由谁管辖？

第二，不同区域砂石价格认定方法和标准存在差异，对于多地交叉作案的违法人员的违法犯罪数额如何认定？例如前面提到的铜陵市的砂石市场价格为14元，但是一桥之隔的芜湖的价格则达到40元。对于连续所案跨区域作案的非法采砂人员，如果用铜陵标准则不构成犯罪，如果适用芜湖标准则构成犯罪。此种情况下应如何处理？

第三，在入刑标准上各个地方存在差异，《解释》“情节严重”的认定标准，调研发现各地做法各异，有的采取最低原则，重庆市《关于确定非法采矿、破坏性采矿刑事案件数额标准的意见》规定“实施非法采矿，开采矿产品价值或造成矿产资源破坏的价值在十万元以上的，认定为情节严重”；有的采取居中原则；有的则采取最高原则，因此在交叉水域作案出现入罪标准不一时该如何处理？

针对上述问题，从执法现状来看，长江省际边界河段一直是非法采砂敏感区域和易发水域，跨区域管理难度大，管辖范围的交界处，推诿、扯皮现象时有发生。实践中吸砂船吃水浅、速度快，一发现水政执法船，就会往其他地区管辖的水域逃窜。不法分子常常利用交界水域游击偷采。根据属地管理，游击采砂船很难抓获。在江苏南通调研期间，水利部门提出长江流域分段划分、分段管辖，各个区域又相互紧邻，如果在多处非法采砂，分别进行管辖，将导致采砂数额分裂、违法性降低，因此建议各区域间应建立联动执法机制，合并不同区域的采砂数额，确定统一的价格认定标准，行政执法部门将涉及刑事犯罪的案件及时进行移送，更好地惩治犯罪。另建议对沿江作案的船舶可以就地处理。

从经验探索来看，湖北、江西、安徽三省在处理省际交界水域非法采砂案件上的做法也值得借鉴和学习。为加强采砂管理，维护交界水域的河道采砂管理秩序，严厉打击非法采砂活动，三省在共同协商的基础上，签订了《长江鄂赣皖省际交界水域采砂管理区域合作联动机制工作协议》（下称《协议》）。《协议》提出，三省任何一方在打击非法采砂行动中，发生非法采砂船向另一方水域逃窜时，在相关证据足以确定非法采砂发生地的情况下，按照非法采砂行为发生地管辖原则，行动方可突破行政管辖区域界线，进入对方水域实施追击查处，并及时告知对方。如需协助的，对方应积极支持，并及时协调有关方面予以配合。

《协议》还规定三省各级水行政主管部门应加强采砂管理相关信息交流，适时沟通（通报）各自辖区内采砂许可项目及实施和管理情况、采砂船舶集中停靠、非法采砂案件查处等情况。任何一方在日常巡查中发现对方水域出现的非法采砂等相关问题时，应及时通报对方。就湖北而言，目前已搭建起鄂湘、鄂赣皖两个省际联合执法制度，湖北长江上游片区、下游片区两个区域联合执法制度。

因此本书建议各部门之间应联合合作，建立区域联动的执法机制，形成非法采砂联动网络。

（二）长江河道非法采砂中禁采区和禁期引起的相关问题

在本次调研座谈中，我们发现目前长江沿线基本上全线禁采。另外，关于禁采期的问题，比如，江西省上高县人民政府发布《关于全县辖区内河道禁止采砂的通告》切实加强上高县河道水生态环境，上高县河道采砂禁采期自2018年5月1日起至2023年4月30日。

调研中发现，在实践中，禁采期和禁采区客观上会带来一定的实际问题：

1.禁采期时间略长。它给有采砂许可证的人带来一定的经济损失。不利于鼓励大家办理采砂许可证进行合法采砂。

2.长期不能采砂，容易引起砂源紧张，砂价过高，不符合市场价格，引起砂价混乱。

3.长期不能采砂，容易引起采砂者与执法人员关系紧张，不利于社会和谐稳定。

4.禁采区的范围略显过大。(www.xing528.com)

建议：（1）目前在长江上划定禁采期略显较长，禁采区范围略显较大，对于有采砂许可证的合法采砂人员将长期无法进行采砂者，可以适当给予合法采砂者一定补偿，形成机制，鼓励大家合法采砂。（2）根据各地的实际采砂情况，可以适当放宽禁采期和禁采区。

（三）非法采砂犯罪工具的认定及处置问题

根据《条例》规定，只要非法采砂的，即应没收非法采砂机具，并处罚款；只有情节严重的，才能没收非法采砂船舶。显然，立法时将非法采砂机具和非法采砂船舶作了明显区分。

本书认为，严格来讲，从事非法采砂作业的采砂机具和采砂船舶都是违法工具，两者没有本质区别，作这种区分，更多的是考虑了两者之间的价值差异，而忽视了其危害的一致性。在实践中，采砂机具和采砂船舶难以截然分开，或者说，采砂船也是采砂机具的一种，这就需要明确的法律解释或者规范性文件给予两者明确的定位。另外，若两者有了明确的界定，则需要跟处理采砂船一样进一步明确采砂机具的后续处理问题。

1.对非法采砂船舶的处置

本次调研共选取了10个典型案例，从相关案例的裁判文书，可以看到，现实中对非法采砂船舶的处置并没有统一标准。既有认定船舶本身属于非法采砂机具的，也有认定船舶本身不属于采砂机具的，也有回避采砂机具的认定而采取模糊判决的。例如，湖北王某某案、安徽胡某某案中，认为非法采砂机具应该仅包括采砂泵等抽砂工具，而不包括船舶本身在内；湖北陈某、李某甲案中，认定船舶本身属于非法采砂工具；其他8个案件则并未提及船舶本身是否为非法采砂机具或并未对非法采砂机具进行处理。湖北王某某案中，非法采砂的价值最后认定为10万多元，而船舶价值4500万元，此种情形下，如若判决将采砂船舶认定为非法采砂机具予以没收，则显然不符合比例原则；而安徽孙某某案中非法采砂价值80万元，而船舶本身100万元，此种情形下，将采砂船舶认定为非法采砂机具予以没收，则属于合理范围。

本书认为，在采砂船舶被认定为犯罪工具的前提下，对采砂船舶的处理应当遵循比例原则，具体问题具体分析：

（1）船的价值与涉案金额相当或差距不大。宜没收船舶以严厉打击非法采砂的犯罪行为。

（2）船的价值远大于涉案金额。鉴于现实中，价值巨大的船舶的所有权一般为多人，不论是基于比例原则，还是基于社会稳定性的角度而言，都不宜没收。

（3）船的价值远小于涉案金额。此种情形下，船舶实质上充当了一种破坏生态为代价的牟取暴利的犯罪工具，也宜没收以严厉打击非法采砂的犯罪行为。

2.对非法采砂机具的处置问题

根据国务院法制办国法函〔2002〕238号文对《条例》第十八条的适用的解释，“对没收的非法采砂船舶，应当予以拍卖；难以拍卖或者拍卖不掉的，可以就地拆卸、销毁”。这就明确了对非法采砂船舶的处置问题，但对于非法采砂机具的没收及没收后的处置却没有明确的规定，这就给执法人员的实际工作带来了困惑。

本书认为，对非法采砂机具的处置，没收后显然不能与非法采砂船舶一样，进行拍卖，否则后患无穷，也应区分不同情形：

（1）能够就地切割、拆除、摧毁的，直接切割、拆除、摧毁（相比罚款、入刑，这是更具威慑性的处置方式）。

（2）无法就地处置的，设立集中存放处进行集中存放。可通过举办非法采砂机具处置现场会，以案释法，扩大了打击长江非法采砂的影响力，震慑作用明显。也可选择合适时机集中摧毁等。