长江非法采砂问题研究：法律规制和变迁

针对非法采砂相关的法律规制，经历了从传统的行政手段领域向刑事法律领域的转变，变迁历程可以概括为三个阶段：第一阶段为以行政处罚为主，探讨是否构成犯罪的阶段；第二阶段是开始探索适用刑事法律对非法采砂违法行为进行判断，并出现了不同罪名，其中最为主要的涉及非法采矿罪、盗窃罪、以危险方法危害公共安全罪、非法经营罪等；第三阶段是罪名适用的统一，通过出台司法解释的方式确立非法采砂行为适用非法采矿罪。本节将对河道砂石相关法律法规进行系统梳理，试图厘清关于河道砂石资源保护的法律逻辑和历史变迁脉络，以期更好地探究非法采砂入刑背后的真正法益。

（一）罪与非罪的历史演进

1.合法采砂阶段

我国在河道采砂的历史比较悠久，最开始的采砂活动只是人工小规模开采，法律法规对此并未做出严格限制。

1986年《中华人民共和国矿产资源法》第三十五条也明文规定了允许个人对于较为零星分散的砂石资源，以及只能用作普通建筑材料的砂石资源进行采挖，或者为了生活生存而采挖少量矿产资源自用的。1988年，在国务院颁布《河道管理条例》之后，水行政主管部门承担起河道采砂管理的职能，在河道管理范围内进行采砂活动之前必须经河道主管机关批准，这也是首次对河道砂石管理进行明文规定。^[15]　　1998年，国土资源部颁布的《关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》中进一步明确了即使建设单位因工程施工而动用砂、石、黏土，但不将其投入流通领域以获取矿产品营利为目的，或就地采挖砂、石、黏土用于公益性建设的，不办理采矿许可证，不缴纳资源补偿费。换言之，不以获取矿产品营利为目的的采砂行为无须办理采矿许可证。

2.行政限制阶段

随着现代化建设的快速发展，建筑用砂需求量的增加，河道砂石的经济价值凸显，大规模机械化采砂行为日益猖獗，无序的采砂活动引起了国家及地方层面的重视，并相继出台了一系列法律法规对砂石进行严格管理以及对非法采砂行为进行行政规制。

（1）对砂石资源的管理

2001年，国务院颁布了《长江河道采砂管理条例》，规定对于在长江流域从事采砂活动的单位和个人需向相关部门提出采砂许可申请，明确“国家对长江采砂实行采砂许可制度”，这是首次正式以行政法规的形式明确在长江河道采砂需要办理采砂许可证。^[16]　　2002年，我国新修订的《水法》将“采砂许可制度” 的扩展至全国范围内适用，并在条文中明确授权由国务院进一步制定河道采砂许可制度实施办法。^[17]　　目前，国务院尚未出台《河道采砂许可制度实施办法》。相比《长江河道采砂管理条例》对采砂行为的规制，一是提升了法的效力位阶，从行政法规上升到法律；二是扩大了规制范围，从长江河道延伸到全国范围内所有河道。

2005年水利部发布《关于加强全国河道采砂管理工作的意见》以及2015年水利部、国土部、交通部三部联合发布《关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》均要求加强监管，科学合理有序开采砂石资源，严厉打击河道违法违规采砂行为。

（2）对非法采砂行为的规制

目前已颁布施行的《河道采砂管理条例》《水法》《矿产资源法》《长江河道采砂管理条例》《航道法》《防洪法》等法律法规为打击非法采砂行为提供了重要的法律依据。如1988年实施的《河道采砂管理条例》中规定可以对非法采砂人员进行罚款、警告、没收违法所得等处罚，但是其中并没有对罚款的数额做出明确规定。^[18]

另依据《矿产资源法》第三十九条和《矿产资源法实施细则》第四十二条的规定可知，对于非法采砂人员可以给予责令停止开采、赔偿损失、没收采出的矿产品和违法所得、罚款等4种行政处罚，在《矿产资源法实施细则》中更进一步明确了罚款标准“处以违法所得50%以下的罚款”。^[19]

2002年1月1日实施的《长江河道采砂管理条例》对于未办理河道采砂许可证和未按照河道采砂许可证规定的要求采砂的具体处罚措施，在罚款数额上相对更加具体，处罚力度也相对较大。^[20]　　2002年新修订的《水法》对非法开采砂石的行为做出了更为明确和严格的规定，主要体现在对于未取得采砂许可证的处罚方面，2002年开始虽然加大了对非法采砂行为的处罚力度，但基本以行政处罚为主。在《长江河道采砂管理条例》中拟制性的规定了对于未办理采砂许可，仍擅自在长江河道内进行非法采砂，情节严重，依法追究刑事责任。但是当时并没有明确所对应的刑法罪名，所以在法律适用上，根据刑法的“罪刑法定”原则，实践中极少有对非法采砂行为进行定罪处罚的案例。

3.刑责追究阶段

由于非法采砂行为的持续猖獗，行政处罚手段已无法有效打击非法采砂违法行为。各部门、各地区开始积极探索使用刑法手段对其进行遏制。2006年12月2日北京市怀柔区史某友非法采砂案（［2006］怀刑初字第00392号）是全国首例将非法采砂进行刑事处罚的案件，使得打击非法采砂活动开始从行政领域向刑事领域发生转变。^[21]　　在非法采砂司法解释出台以前，我国在刑事法律方面对非法采砂行为并没有明确的规定，为了加大处罚力度，水利部门以及各地政府积极推动非法采砂行为入刑。由于此时未明确将非法采砂行为定性列入违反矿产资源法的适用范畴之内，在司法实践中，审对非法采砂犯罪人员追究其刑事责任时出现了适用罪名不统一、量刑不明的情况。

（二）此罪与彼罪的司法检视

在相关司法解释出台以前，刑法并没有对非法采砂行为规定专门的罪名，对于非法采砂犯罪的构成要件没有形成统一合理的认识，实践中对非法采砂刑事案件的处理也做法各异，确立的罪名和刑罚存在较大的区别。各地法院在探索对非法采砂者追究刑事责任时主要涉及的罪名有非法采矿罪、危害公共安全罪、盗窃罪等。(www.xing528.com)

表2-1　几种相关罪名的犯罪构成要件

表2-2　几种相关罪名的犯罪情节与量刑规定

从非法采砂犯罪所具争议的罪名来看，正好与前文中描述的非法采砂所具有的危害类型相对应，以危害公共安全罪进行定罪所考量的是砂石资源对于公共安全的功能属性；以盗窃罪定罪则是考虑砂石资源本身所具有的财产属性；以非法采矿罪定罪则注重于砂石资源作为矿产资源的资源属性，只有通过对犯罪的构成要件进行区分，才能准确把握此罪与彼罪之间的界限标准。从表2—1、表2—2也可以看出，不同罪名在行为认定方式、量刑标准上差距较大。

（三）非法采矿罪的扩大解释

2016年11月28日，两高出台的《解释》第二条、第三条、第四条明确“情节严重”的情形（表2—3），扩大了《刑法》第三百四十三条的适用范围，正式规定“在河道管理范围内采砂，情节严重的，以非法采矿罪定罪处罚”。^[22]《解释》的颁布是对非法采矿罪的扩大解释，对非法采砂入刑的情节进行了细化和扩张。

表2-3　非法采砂司法解释相关条款

1.“矿产资源”的扩大解释

虽然根据《矿产资源法实施条例》及其附则的规定砂石属于矿产资源，但是通过前文的介绍可知，矿产资源属性仅是砂石作为资源时所具有的物理属性，由于其所处位置的特殊性，同时还具有对于河道安全、水文生态方面的功能属性。《解释》将“矿产资源”做扩大解释包含砂石资源，具有合理性，但是并不周延，弱化了河道砂石的其他属性。

2.“违反矿产资源法的规定”的扩大解释

从条文来看，《刑法》第三百四十三条所规定的“非法采矿罪”仅适用于违反《矿产资源法》等法律的相关规定，其内容无法涵摄砂石资源非法开采的行为。而砂石资源的管理是由《水法》《河道采砂管理条例》等法律法规进行规定，为了避免造成法律适用上的漏洞，《解释》第一条明确把《刑法》第三百四十三条中规定的“违反矿产资源法的规定”进行了扩大解释，将其扩大适用于包含违反水法及其他法律、行政法规中有关矿产资源开发、利用、保护、管理的规定。从而为水行政主管机关和流域管理机构依法追责非法采砂分子的刑事责任提供了法律依据。

3.“未取得采矿许可证擅自采矿”的扩大解释

根据我国矿产资源开采许可制度和砂石资源开采许可制度，进行河道采砂需分别办理《河道采砂许可证》和《采矿许可证》。《解释》首先是对“采矿许可证” 进行了扩大解释，除了包括开采矿产资源所需要的采矿许可证外，还包括开采河砂需要的采砂许可证。其次在对于没有许可证擅自进行采矿的情况下，《解释》规定在实行一证管理的区域内进行采砂，则必须具备采砂许可证，但是对于实行两证管理的区域内采砂，则只需要一证即可。^[23]

本章小结

由上述可知，我国行政法规以及刑事法律均对非法采砂进行了系统的规制。从以上法律法规的变迁脉络来看，我国有关河道采砂的法律法规呈现出具体化、体系化、严厉化三大趋势，法律法规逐渐扩大了非法采砂的内涵，加大了对非法采砂的法律责任，从采砂批准制到许可制、从行政处罚到刑事惩罚，为打击非法采砂行为编织出日益精细严密的法律网络体系，虽然适应了现阶段严厉打击非法采砂环境政策的需要，加大了对于砂石资源的保护，但是面对日益严厉的环境刑事治理手段，我们需要从理性的角度对其进行学理上的慎思、慎辨。一言以蔽之，由于非法采砂呈现出高发频发态势，仅仅依靠水行政主管部门的行政执法难以根本扭转，对于打击非法采砂行为并不否定运用刑事规制手段，但是应该注意的是刑事法律干预范围和适用上的限定。下文将详细对非法采砂司法解释进行学理评判以及实证上的分析，目的是对司法解释进行再解说，力求探寻其中存在的弊病与症结。