我国中西部农村中小学布局调整的预期和动力

20世纪80年代初期，尤其是1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布后，我国进行了第一次较大规模的农村中小学布局调整，各级地方政府以农村初、高中为重点，撤并了一批规模过小的“麻雀校”，初步整合了当时的农村教育资源。近年来，随着“两基”攻坚和“普九”工作的深入推进，农村义务教育的改革与发展日益成为我国各项工作的重中之重，农村中小学布局调整问题再次受到高度关注。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中将调整农村义务教育学校布局列为一项重要工作，因此，自2001年起，各地政府纷纷制定本地区的农村中小学布局调整规划，第二次农村中小学布局调整工作在全国范围内广泛开展。这一工作的广泛开展，对中西部农村教育现状具有很强的针对性。在我们的调查中，针对我们“学校布局调整的原因”的调查，13%的受访对象认为是因为“学龄人口减少”，认为是“实现教育均衡发展的要求”的为13.1%，认为是“实现教育资源合理配置的需要”的为17.7%，认为是“提高教育质量的需要”的为18.0%，认为是“方便教育管理的需要”的为14.8%，而认为是出于“税费改革导致的经费不足”“城镇化的要求”“行政区划的变化”及基于“上级政府的要求”的仅分别占4.6%、6.3%、4.3%和7.9%。综合来看，当前中西部地区农村中小学布局调整，来自于以下三种预期和动力：

（一）追求规模效益

教育规模的发展分为内涵式发展和外延式发展，前者是指通过新建学校增加教育规模，后者是指通过现有学校挖潜和增加招生人数而扩大教育规模。在基础教育的发展模式上，由学校数量外延式扩张转向内涵式发展，也是一个重要问题。国外一些学者的研究表明，在中小学校同样存在着规模效益问题，即学校的办学成本随着学校规模的变化呈现出逐渐下降的趋势。为了促进教育持续发展、均衡发展，特别是为了提高教育资源的配置效率，需要优化学校布局结构，提高规模效益，从而节约教育成本。

现代教育的发展证明，学校规模小，在校学生少，已经给教育自身发展带来了困难。其一是“粥少僧多”，有限的资金不能集中使用，导致办学条件普遍较差。长期以来，尽管很多地区对农村教育一直实行重点投资和扶持政策，但在经费的使用上也存在一些问题，如“广种薄收”“撒胡椒面”现象严重等。看起来学校办了不少，但实际办学条件都很差，造成“你也上不去，我也下不来，谁也吃不饱，谁也饿不死”的局面。其二是“麻雀虽小，五脏俱全”，学校规模虽小，但一些基本设施如教室、操场、办公用房等并不因规模小而减少。在校学生少，但占用教师、工勤人员却多。在我们调查中发现，有的寄宿制学校三四十个学生，教师七八个；有的不足20名学生，却有八九个教师；甚至有的学校出现了工勤人员与学生人数一样多的不正常现象。结果，钱花了，力费了，但毕业生却很少，办学的实际效益不高。其三是管理水平差，教育质量低。学校规模小，不仅造成了人财物力的巨大浪费，而且给学校管理带来了困难。从现有学校看，办得好的和比较好的只占少数，多数学校管理上不去，教育质量差。有的乡寄宿学校办了几十年，却没有培养出一名合格的小学毕业生。因此，学校规模小，从教育投资上考虑很不经济，而且还给教育质量的提高造成困难。

那么，怎样才能改变乡办寄宿制学校投资高、效益低的被动局面呢？一个行之有效的办法，就是实行集中办学，这是目前西部农村中小学增强规模效益的最为有效的途径之一。在我们调查的云南省玉溪地区，当地教育局党委书记、局长李世华在《在2005年全市寄宿制小学管理工作现场会上的讲话》中表示：坚持集中办学，提高办学效益必须狠抓两项措施的落实。一是“减校增效”——增强学校建设的集中度，形成教育投入的聚集效应。主要表现在：撤并生源少、效益低、质量差的校点，提升教育投入的集约化水平。根据人口增长态势，乡镇先着力建设好中心小学和规模较大的村完全小学，提高教育发展的集中度，通过出售变现、出让、租赁、置换等，盘活学校闲置资产，增强政府财政的调控能力，集中办学，提高教育规模效益，形成“撤并—盘活—投入—增效—投入”的良性循环。二是“撤小强大”——为扩大优质教育资源，促进教育均衡发展搭建平台。山区、边远地区，小学点多分散，条件差、质量低。通过撤并校点，使中心完全小学为首的完全小学，在办学条件、师资水平等方面得到加强，资源的优化组合，使学校办学水平和效益得到提升，为创设优质教育资源和促进乡镇区域内教育均衡发展搭建平台。

（二）实现教育均衡发展(www.xing528.com)

基础教育均衡发展问题，已成为教育改革的热点和难点，引起了教育界的高度重视和关注。那么什么叫基础教育均衡发展？国家教育发展研究中心的解释是，基础教育均衡发展是一种理想，一种新的境界，一种新的教育发展观，一种科学合理的政策导向，其内涵丰富，主要包括三个层面：一是区域之间的均衡发展，省域之间、市域之间、县域之间、乡域之间以及城乡之间，都要统筹规划，实现均衡发展；二是区域内部学校之间的均衡发展；三是群体之间的均衡发展，特别应当关注弱势群体的教育问题。基础教育均衡发展的最终目标，就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生。

当前，基础教育发展失衡的现象突出地存在着，从空间结构来看，这种失衡反映在不同地区之间、城乡之间、学校之间，具有不同经济背景的家庭之间，具有不同学习潜质的学生之间所得到的教育资源以及所受到的教育对待的差异的存在与扩大；从时间进程来看，教育失衡表现在学生接受教育的起点、过程和结果方面。造成基础教育非均衡发展的原因是多方面的，宏观上说，是教育资源供给的总量性短缺的长期存在，不能充分满足社会日益增长的教育需求。微观上说，有的是历史原因形成的，受不同地区、不同的历史文化积淀的影响；有的是地理位置的差异形成的，如沿海和内陆、城市和农村的差异；有的是制度政策上的原因，如城乡经济、文化发展投资失衡，必然导致教育资源配置失衡现象的产生。现在，我国基础教育的发展，沿海和内陆差距很大，城市和农村差距也很大，要在大范围内实现基础教育均衡发展，是一个长远的理想目标。但是，在一个区域内，实现基础教育的均衡发展不仅是非常现实的，而且是可能的。专家认为当前我们必须分两个层面推进基础教育均衡发展，即城区均衡、农村均衡，最终实现城乡均衡发展。那么如何推进区域教育均衡发展呢？首先，在办学条件上必须实现均衡，即政府的投入对每一个学生来讲是平等的。具体来说，学校的生均占地面积、生均建筑面积、生均图书和仪器设备值大体相当。而在当前教育经费特别是农村教育经费普遍比较缺乏的状况下，要完全实现教育经费的平等投入是不现实的，各地的普遍做法依然是在经费紧张的情况下首先要保证重点中学的投入。在这种情况下，可以通过整合区域教育资源以实现一定区域内的资源共享，如布局调整，学校资源重组；收归兼并，把城郊学校或具备一定条件的私立学校并入力量雄厚的学校，办成分校；建设区域性学生公寓、劳动科技实践基地等，则不失为实现区域教育均衡发展的有效途径。云南省双柏县第一中学书记、校长马荣江同志在谈到布局调整的策略时认为：“学校布局调整应该在两个层面上考虑：一是农村，在生源数量少、教育质量差的情况下，学校布局应该调整、收缩、合并，否则应给予保留。一是城镇，合理设置学校，将各级各类学校的内在潜力充分挖掘出来，发挥优势，达到增容、提高质量之目的。”依据现实情况，在一定区域内，有的学校需要收缩、撤并，而有的学校需要增容，这就是一种通过布局调整，实现区域教育均衡发展的重要举措。

正如有专家所指出，逐步实现城乡教育均衡发展，使城乡优质教育资源共享，优势互补，逐步将新增的中学教育资源尽可能安排到城市或中心镇，做到初中向城市或中心镇集中，逐步实现农村教育城市化，让农村学生享受城市学生同样的优质教育，这样才能全面提高农村教育的质量。

（三）教育质量的全面提高

我们在调查中发现，人们普遍认同学校布局结构调整这一重大举措的重要原因之一就是认为这必将有利于教育质量的提高。在云南楚雄州双柏县爱尼山乡的调查中，当地的教育行政主管领导在谈到学校布局结构调整时，认为收缩校点、集中办学是全面提高教育教学质量的极为有效的途径。在他们提供给我们调查小组的一份经验交流材料中，他们这样描述布局调整的经验、教训：“由于校点的普遍存在，方便了农村孩子的就近入学，确保了学生人数，为普及农村九年义务教育发挥了积极的作用。但是，由于校点的普遍存在，同样有着许多的困难与不足：（1）不便于对校点的管理。（2）教学质量低劣。（3）教育资源配置浪费。”而通过集中办学，“学校办学效益和社会效益得到了明显的提高”。具体为：“（1）有利于加强学校管理。校点的合理归并，扩大了村完全小学的办学规模，使学校管理进一步规范，加强了教师队伍的管理，使师资力量得到了进一步集合和集中，广大教师的综合素质得到了更为全面的锻炼和提高。（2）有利于提高教学质量。校点的合理归并，使学校办学条件得到了改善，为学生提供了较好的学习环境，拓宽了学生的视野，增强了学生的学习兴趣，学生学习的主动性和自觉性得到了进一步的加强。（3）有利于提高教育投资效益。一方面，校点的合理归并，集中了地方政府有限的财力，加强了完全小学的校舍建设，有利于地方政府对学校硬件的改造。另一方面，校点的合理归并，减少了学校对教师的需求，节约了财政对教育经费的投入。”