云南省农村中小学布局调整背景及教育财会改革探究

云南崇山峻岭、边境线漫长的地理环境和一些地州市人口居住分散的客观实际，使学校布局分散，教育成本增大，质量难以保证。2000年，全省有小学22 151所，办学点24 213个，其中一师一校教学点18 268个。这些特殊的困难，影响了云南教育发展步伐和人口素质的提高。在“科教兴滇”的战略指导下，近年来云南的基础教育仍然取得了长足的发展，在推进农村中小学布局调整方面成绩显著。以昆明市石林彝族自治县为例，为改变农村学校“散（校点分散）、小（办学规模小）、弱（基础设施薄弱）、低（办学效益低）”的局面，该县坚持实施“集（初中生尽可能地集中到县城就读）、靠（小学高年级学生靠到乡镇中学就读，四、五年级靠到乡镇中心完全小学就读）、收（尽力收缩一师一校教学点，大力发展寄宿制学校）”的办学思路。截至2005年底，全县共创建全寄宿制、半寄宿制学校55所，撤并、收缩村小、一师一校教学点141个，小学由1996年的256所减少至目前的115所。这些改革措施有力地促进了当地农村义务教育的均衡发展，一定程度上满足了人民群众对优质教育的迫切需求。

作为我国当前农村义务教育发展的一项重要工作，农村中小学布局调整政策的提出决非教育主管部门的一厢情愿，仅仅停留在文件的层面；也不是脱离教育实际的行政命令和主观臆断；而是与特定的国情和时代背景息息相关，是我国深化农村义务教育改革的历史必然。具体就云南省的基础教育发展而言，该省积极推行新一轮农村学校结构布局调整主要是在以下背景下展开的：

（一）农村中小学布局调整是农村教育事业发展的必然产物

云南省现有的农村中小学格局大多是在计划经济的框架下形成的，当时提出村村办小学，片片办初中，社社办高中，造成学校密集，布局不合理。虽然自20世纪80年代初期，当地政府开始进行农村教育资源的初步整合，以农村初中、高中为重点，撤并了一批规模过小的“麻雀校”，但是，农村中小学的总体布局并无根本性变化，这使农村教育一直未能摆脱投资分散、设备简陋、管理粗放、经费紧张、质量低下、效益不高的困境。其弊端主要表现为：

1.学校布点过多与加强学校管理不适应

原有的农村小学布局基本上是一村一校，学校布点多、分布散。以玉溪市元江县为例，在学校布局调整以前，全县共有完全小学80所，另有教学点222个，小学教学班951个，在校学生23 862人。由于村村办学校，学校规模小，班级学生少，学校教师少。在玉溪市元江县的222个教学点中，一师一校的教学点就多达126个。该县小学学生校均规模仅为79人，班均规模也只有25人。小学学习阶段年级层次多，有的学校甚至一个年级只有三四名学生，按年级上课既浪费人力、物力，又难以组织正常教学，不便于教学管理，很难形成集体的教育力和约束力。此外，由于交往狭小，学生没有在更大范围内建立同学情感的机会，这些都会影响学生心理的良性发展和健全人格的形成。

2.教育资源难以优化与提高教育质量不适应

农村教师，尤其是“半边户”教师不愿意离家太远，而青年教师又不愿意到条件相对较差的村小，于是形成了乡镇中心学校超编而村小严重缺编的现象，造成教育资源分配的不均衡和人力资源的浪费。除师资力量配置不均、难以优化外，农村教师的总体素质也亟待提高。许多村小公办教师是民办教师转正的，由于没有接受师范院校的专业学习，教学观念相对陈旧，教学方法有待提高。再加上农村学校布点分散，规模小，教育经费紧张，教师很少有机会和其他同行交流教学心得，切磋教学教法，能参加学历深造和教育培训的教师就更是凤毛麟角。

3.教育经费有限与办学需求不适应

近年来，云南省财政逐年加大对基础教育的投入，但是相对于数量众多的农村中小学而言仍只是杯水车薪。所谓“年年建新房，年年有危房；图书教学设施校校配，只能喝稀饭”，虽然带有一定的主观色彩，但是也从一个侧面反映了农村基础教育办学经费紧缺的严峻现实。云南省教育厅副厅长和福生坦言，云南省的基础教育依然十分薄弱，至2006年，还有17个县需要实现“普九”，“两基”的教育欠账高达39亿元人民币。如何充分利用、合理分配有限的教育经费，成为摆在云南省各级政府和教育行政部门面前的紧迫课题。(www.xing528.com)

要改变教育体制的种种弊端，进一步优化教育资源配置，提高办学效益和教育质量，促进农村义务教育事业的健康发展，调整农村中小学布局势在必行。

（二）农村中小学布局调整是适应农村税费改革的客观要求

总体说来，基础教育有两大投入：一是基本建设的投入，二是经常性教育经费开支的投入。在农村税费改革之前，农村中小学教育的经费格局大体是：基本建设投入靠教育集资，工资性投入靠地方财政和农村教育费附加，日常教学运行费用靠收取学杂费。由于国家投入少，地方拨款十分有限，因此，教育集资、农村教育费附加等就成为农村义务教育的主要经费来源，而农民承担了其中的主要部分。

为减轻农民负担，促进农民增收，2000年伊始，我国开始实行农村税费改革，要求取消包括农村教育集资、教育费附加在内的各项专门面向农民征收的行政事业性收费。基础教育管理体制也进行相应改革，即由过去的乡级政府和当地农民集资办学，改为由县级政府举办和管理农村义务教育，实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。这一体制的改革切实维护了广大农民的利益。云南省自2003年全面推行农村税费改革以来，3年共减轻农民和涉农企业负担27亿元，3 000多万农民从中受益。同时，为确保农村义务教育经费投入，中央和省级政府也加大了对农村义务教育的支持力度。譬如云南省2001年至2004年，全省预算内教育经费达426.54亿元，比“九五”期间增加了128.68亿元。但是，这种以政府投入为主、多渠道筹措教育经费的教育投入保障机制和教育经费管理制度仍处于探索和健全阶段，许多地方的资金投入不能及时到位，从而在客观上促使县级财政不得不加大对教育的投入。譬如在调查访谈中，云南省风庆县某中心学校的校长就告诉我们，目前“两免一补”中的“两免”已经实行了，但“一补”却没有到位，学校面临很多的困难。他说该校是寄宿制学校，不仅要解决学生的食宿问题，而且由于学校缺乏后勤管理人员，致使教师的负担过重，教师的食宿等系列问题也亟须解决。因此，为了提高教育资金的使用效率，减轻财政压力，各级政府也迫切希望开展农村中小学布局调整，通过创办寄宿制学校和对教育资源进行撤并、置换、重组等形式，集中财力、人力、物力开展均衡化的义务教育，促进教育向规模化、效益化的方向发展。

（三）人口结构变化的趋势和人口向城镇流动速度的加快要求农村中小学布局做出相应调整

随着计划生育政策在农村不断深化，生育水平的下降引起了人口年龄结构的变化，由此对我国教育发展也带来了一系列深刻的影响。应该说，生育水平的降低、年出生人数的减少，有利于基础教育的发展。一方面，这种人口变化能让我们可以将更多的资金用于教育，而不是用于抚养大量增多的新生人口；另一方面，新生人口减少本身也减小了对教育的压力，我们的教育可以从应付学生数量的增加为主变为以提高教育质量为主。但是，如果教育发展和规划没有充分考虑人口发展的趋势，不能根据人口的变动作及时的调整，也将出现教育资源浪费等新的问题。

从我们对云南6个县的调查情况看，不同年龄阶段的人口结构和发展规模是不平衡的，但是也表现出一些共性特点，即这些地方都体现出学龄人口年龄结构重心上移的发展趋势。如楚雄州双柏县现有小学生33 409人，初中生14 705人，高中生3 782人，职高学生452人。根据该县人口发展的实际情况，当地教育局预计5年后小学生人数为32 000人，初中生12 000人，高中生8 000人，职高学生1 400人。上述数据表明，未来5年，小学和初中生人数将略有减少，而高中和职高学生将增加5 000余人。其他各县也均体现出这一变化特点，如石林县现有小学生16 191人，初中生9 050人，高中生2 804人，职高学生942人。预计5年后小学生数为16 004人，初中生8 560人，高中生3 801人，职高学生3 600人。显然，小学生和初中生的人数将减少677人，而高中和职高增加的学生数高达3 655人。由此可见，云南省小学在校人数将持续减少，随着时间的推移，这种情况将逐步向初中演进。而对于高中和职高而言，尽管目前的入学率不高，但是，随着社会经济的发展和人们对更高层次教育需求的增加，未来几年，社会对高中和职高教育的需求将呈现急剧增长的趋势。这种人口结构变化的趋势应引起有关部门的高度重视，长远规划教育发展，合理调整学校布局，最有效地使用教育资源。

人口城镇化是社会经济发展的必然产物。近年来，随着我国城镇化步伐的加快，大量农村人口涌入城镇。从人口普查和有关城镇流动人口或城市外出打工人员的调查数据中，可以看出，20世纪90年代以来，以农村劳动力为主的跨区域流动无论在流动速度还是流动规模上都呈现出快速增长的趋势。此外，农村流动人口家庭化的现象也日渐突出。过去流动人口通常是外资召唤来的廉价劳动力，拖家带口的比重很小，大多数民工的家仍在老家，民工穿梭往来于家乡和工作地之间。而近几年农村劳动力流动却一改过去“农闲打工农忙回家”的习惯，农忙时仍在外打工，农闲时回家探亲。这种城乡人口分布的变动，尤其流动人口子女的教育问题，对现有的学校布局提出了新的要求和挑战。

对于以人口迁出为主的农村地区，尤其是迁出率高的地区，本来就生源不足的学校更是“雪上加霜”；而对于以人口迁入为主的城镇地区，人口迁移增长一定程度上补偿了因生育率下降带来的生源减少，一些地区人口迁移增长过快甚至给当地教育带来了新的压力。这些复杂情况的出现都要求我们因地制宜，充分利用现有教育资源和其他闲置资产，加快农村基础教育阶段学校的布局调整步伐，进一步优化教育资源配置，提高办学效益和教育质量。