免除农村学生学杂费，教育财会改革探究

农村义务教育在我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中，具有基础性、先导性和全局性的重要作用。普及和巩固农村义务教育，是深入实施科教兴国战略和人才强国战略、推进农村综合改革、建设社会主义新农村的有力保证；是贯彻“工业反哺农业、城市支持农村”方针，推进教育公平和社会公平，使广大人民共享发展成果的重要举措；也是强化政府对农村的公共服务力度，扩大公共财政覆盖农村范围的必然要求。

2001年5月29日，国务院发布的《关于基础教育改革与发展的决定》做出了完善农村义务教育管理体制的重大决策，提出：“进一步完善农村义务教育管理体制。实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。……中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。”“确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任。……在此基础上，为支持国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区建立农村中小学教师工资保障机制，中央财政将给予适当补助。”“合理安排农村中小学正常运转所需经费。由省级人民政府根据当地农村中小学实际公用经费支出情况，核定本地区该项经费的标准和定额。除从学校按规定收取的杂费中开支外，其余不足部分由县、乡两级人民政府予以安排。”“各级人民政府要完善并落实中小学助学金制度。从2001年开始，对贫困地区家庭经济困难的中小学生进行免费提供教科书制度的试点，在农村地区推广使用经济适用性教材。采取减免杂费、书本费、寄宿费等办法减轻家庭经济困难学生的负担。”这里提出了农村义务教育管理体制——实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制；明确了经费责任主体——确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任；农村中小学正常运转所需经费由县、乡两级人民政府予以安排；提出“完善并落实中小学助学金制度”。新体制从根本上实现了农村义务教育主要由农民负担向主要由政府负担的转变，实现了以乡镇管理为主向以县管理为主的转变。

2002年4月14日，《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》进一步明确了各级政府对义务教育的责任，提出了进一步完善农村义务教育投入体制，建立保工资、保运转、保安全的“三保”机制和措施。2003年9月17日，国务院出台了《关于进一步加强农村教育工作的决定》，再次确认了农村义务教育“以县为主”的管理体制，明确了这种体制下各级政府义务教育的投资责任：中央政府设置贫困地区专项补助、困难地区危房改造专项补助、贫困县教职工工资补助、助学金专项补助；省（自治区、直辖市）政府设置贫困县教职工工资补助、困难地区危房改造专项补助；市（州）政府设置贫困县教职工工资补助、农村中小学危房改造补助；县（市）政府统一发放教职工工资，统筹中小学公用经费，筹措新增校舍建设和危房改造资金，购置图书资料、教学仪器；乡（镇）负担部分公用经费，提供新建、扩建校舍所必需的土地。

“以县为主”体制下农村义务教育经费管理体制的特征如下：

第一，各级政府有对农村义务教育投入的责任。第二，县级政府为农村义务教育投入主体，要将义务教育经费纳入预算。第三，“分级”“分项”承担模式出台，如按教师工资、校舍、公用经费等分项规定各级政府的责任。对省级政府在教师工资、危房改造和公用经费方面的责任强调得越来越多。第四，中央政府的责任有所强化，特别是加强了对中西部贫困地区和少数民族地区的扶持，而地（市）级政府的责任则相对较弱，缺乏硬性规定。第五，转移支付途径得到加强。中央、省（自治区、直辖市）、地（市）对地方义务教育的扶持主要通过转移支付的形式实现。其中省级政府承担“三个确保”的责任重大。“三个确保”，即对财力不足、发放财政供养人员工资确已达到合理比例但仍有困难的县，通过调整财政体制和财政支出结构、增加省级财政转移支付资金、合理安排中央财政转移支付资金等办法，帮助并督促县级人民政府确保农村中小学教职工工资按时足额发放；增加危房改造专项资金投入，建立消除农村中小学危房的工作机制，确保师生安全；对实行“一费制”的国家扶贫开发工作重点县和财力确有困难的县，省级政府对其公用经费缺口要予以补足，确保学校正常运转。第六，重视社会力量对教育事业的支持。除加大政府对义务教育的投入力度外，还特别鼓励社会力量对教育事业发展的支持，采取提倡、政策优先吸引、自愿等方式，鼓励国内外对中国教育事业发展有热情、有兴趣的团体和个人依照某些具体规定，以社会组织和个人捐资助学、群体自愿集资办学、社会力量办学、提供义务劳动等形式帮助教育事业发展。

农村义务教育管理体制和财政体制由过去的“以乡为主”转到“以县为主”，这使我国农村义务教育由过去的“人民教育人民办”转到“人民教育政府办”的轨道，这一改革对政府保障教师工资的发放、在县域内统筹教育资源的合理配置起到了积极作用。但是这一管理体制和财政体制并没有从根本上解决农村义务教育经费严重不足的问题，各级政府负担义务教育的经费责任仍不十分明确，县级政府办学没有相应的经费保障，管理难以实施。另外，由于义务教育只能在县域内调配，发展不均衡的现象难以根本转变。

早在20世纪80年代，我国政府就曾设想对义务教育阶段学生免收学杂费，但由于国家财力有限，千万个家庭仍需为孩子读书承担费用。进入新世纪后，随着国家经济实力的增强，义务教育免费问题开始引起党中央的高度重视。

在2005年3月的十届全国人大三次会议上，温家宝总理宣布：“从今年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费；到2007年全国普遍实行这一政策，使贫困家庭的孩子都能上学读书，完成义务教育。”

2005年12月发布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步强调，到2007年全国农村普遍实行义务教育阶段免收学生学杂费的政策。2005年12月23日，温家宝总理主持召开的国务院常务会议决定，深化农村义务教育经费保障机制改革，全面构建农村义务教育经费保障新机制。“新机制”提出：两年内，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。同年12月24日，国务院发出了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》。随后，国务院召开了全国农村义务教育经费保障机制改革工作会议，制定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方“分项目、按比例”分担的农村义务教育经费保障机制，中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区，具体包括以下几方面内容：

（1）全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，中央和地方承担比例西部地区为8∶2，中部地区为6∶4；东部地区除直辖市外，按照财力分省确定。免费提供教科书，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。

（2）提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。在免除学杂费的同时，先落实各省（自治区、直辖市）制定的本省（自治区、直辖市）农村中小学预算内生均公用经费拨款标准，所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担。在此基础上，为促进农村义务教育均衡发展，由中央适时制订全国农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，所需资金仍由中央和地方按上述比例共同承担。中央适时对基准定额进行调整。

（3）建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。对中西部地区，中央根据农村义务教育阶段中小学在校生人数、校舍生均面积、使用年限和单位造价等因素，分省（自治区、直辖市）测定每年校舍维修改造所需资金，由中央和地方按照5∶5的比例共同承担。对东部地区，农村义务教育阶段中小学校舍维修改造所需资金主要由地方自行承担，中央根据其财力状况以及校舍维修改造成效等情况，给予适当奖励。

（4）巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。中央继续按照现行体制，对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放。(www.xing528.com)

农村义务教育经费保障机制改革，从2006年农村中小学春季学期开学起，分年度、分地区逐步实施。

（1）2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平；启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金保障新机制。

（2）2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。

（3）2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省（自治区、直辖市）2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准；中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围。

（4）2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。各省（自治区、直辖市）制定的生均公用经费基本标准低于基准定额的差额部分，当年安排50%，所需资金由中央财政和地方财政按照免学杂费的分担比例共同承担。

（5）2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。

2006年春季学期开始，国家农村义务教育经费保障机制改革率先在西部实施，首先在西部农村实行了义务教育免除学杂费。此外，政府还补助学校公用经费、维修改造校舍经费、免费提供教科书所需资金、寄宿生生活费等。这项政策惠及5 000多万名西部农村中小学学生，平均每个小学生年减费140元、初中生年减费180元、贫困寄宿生年减费500元。“自古读书须缴费，而今上学不花钱。”在实施农村义务教育经费保障机制改革的西部乡村，负担减轻了的家长编了这句顺口溜。据统计，当年就有近20万名因贫困辍学学生返回学校。

2006年6月29日，全国人民代表大会常务委员会新修订的《中华人民共和国义务教育法》第二条规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”省级政府的责任进一步明确。它标志着实施免费义务教育已经上升为国家意志，被海内外广泛誉为“中国教育发展史上的重要里程碑”。国家从法律的层面确立义务教育经费保障机制，保证了义务教育制度的实施。

2006年8月29日，胡锦涛总书记在中央政治局第三十四次集体学习时的讲话《办好人民群众满意的教育》中指出：“教育是提高人民科学文化素质和思想道德素质的基本途径，是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有基础性、先导性、全局性的地位和作用。坚持把教育摆在优先发展的战略地位，是我们党和国家提出并长期坚持的一项重大方针，也是发挥我国人力资源优势、建设创新型国家，加快推进社会主义现代化的必然选择。”2006年10月11日，党的第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中又明确指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入。”“坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫困地区、边疆地区、民族地区倾斜，逐步缩小城乡、区域教育发展差距，推动公共教育协调发展。”

2007年3月5日，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第五次会议上作的《政府工作报告》中指出：“今年，要在全国农村全部免除义务教育阶段的学杂费，这将使农村1.5亿中小学生的家庭普遍减轻经济负担；继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。要完善农村义务教育经费保障机制，不断提高保障水平。”2007年春天，这项改革推及全国农村；同年秋季，全国农村义务教育在免交学杂费的同时，还免收教科书费，1.5亿名学生因此受益。

为了加大农村义务教育经费保障力度，教育部、财政部明确了中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费基本补助标准，规定了全国农村义务教育阶段学生全部享受免费教科书政策，提前落实了生均公用经费基准定额，提高了中西部地区中小学校舍维修改造测算单价标准。为此，全国财政在3年内新增470亿元左右的经费，用于调整和完善农村义务教育。审计署2007年的审计数据显示，在不同地区的54个县中，中央、省级财政专项补助在农村义务教育经费中所占的比重已由2005年的21%提高到2007年上半年的近30%。学校运转保障水平得到提高，办学条件明显改善，学生及家庭的负担得以减轻，保证了农村义务教育的全面实施。