独立学院政策法规依据：教育财会改革成功案例

根据法人是否从事营利性的经济活动，我国《民法通则》将法人分为企业法人和非企业法人。其中非企业法人是指从事社会各项事业、不以营利为目的的社会组织。1995年我国颁布的《教育法》第25条规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构。”1998年颁布的《高等教育法》第24条也规定：“设立高等学校，应当符合高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益，不得以营利为目的。”目前我国的《教育法》、《高等教育法》等教育基本法律都规定设立高等学校不得以营利为目的，这是从高等教育应坚持其公益性来考虑的，在现实中对高等学校也是按照公益性（事业）法人进行登记管理的。独立学院是高等教育事业的重要组成部分，因此应属非企业法人举办的不以营利为目的的公益性事业。

2002年我国颁布的《民办教育促进法》第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义事业的组成部分。”第51条规定：“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”作为下位法的《民办教育促进法》，回避了《教育法》中关于教育“不得以营利为目的”的界定，而是在肯定民办教育公益性质的同时，从我国当下的实际出发，允许举办者取得回“合理回报”。2004年出台的国务院《民办教育促进法实施条例》第6章“扶持与奖励”对“合理回报”的原则、规范、取得办法作了规定，其中第44条规定：“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的，可以在每个会计年度结束时，从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。民办教育促进法和本条例所称办学结余，是指民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益，扣除社会捐助、国家资助的资产，并依照本条例的规定预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后的余额。”

值得讨论的是：《教育法》和《高等教育法》中规定教育“不得以营利为目的”与《民办教育促进法》中的民办学校可以取得“合理回报”是否存在矛盾？我们认为，“不以营利为目的”与学校不得营利二者并非同义语，“不以营利为目的”不是说学校不能有营利行为，更不是不鼓励学校从事经营管理，进行成本核算，争取营利运行。《教育法》规定教育机构不以营利为目的。但我们必须区分两个概念，一个概念是教育的性质，教育应该是非营利的；另一个概念是办学结果，办学结果有了结余，并不意味着它就是营利的。民办教育，如果精打细算，创收开源，会有营利的结果，但不能把它的性质和经营结果混为一谈。民办教育也应当体现社会效益与经济效益的统一。学校“不以营利为目的”，也并不是说学校的结余和积累都全部用于事业发展，而是指主要用于事业发展。从另一角度来说，投资教育从法律上限定国家只负盈不负亏，而投资者则只负亏不负盈，这是不公平的，且违反市场经济的一般规律。对教育的投资不给予“合理回报”，就会影响社会力量和个人投资办教育的积极性，严重阻碍民办教育事业的发展。一方面，《民办教育促进法》及其实施条例允许以“合理回报”的形式给予学校出资者以“扶持和奖励”，表明国家对具有公益性的民办学校的认可和奖励；另一方面，将经济回报限定在一定的合理范围内，有利于引导举办者的办学行为，体现民办学校教育健康发展的立法宗旨。这使得民办教育投资的合理回报有了制度保障，有利于调动办学者的积极性，有利于吸引更多的社会资金投资举办学校，是一种利国利民的明智之举。正如人大教科文卫委员会侯小娟在“促进民办教育发展论坛”上谈民办学校合理回报问题时所指出的那样：“给民办学校的出资人以‘合理回报’是从中国国情出发的。我国现阶段的民办教育的产生、发展及其特点都不同于发达国家的私立教育，因此民办教育立法不能简单地套用其他国家的做法。我国还处于社会主义初级阶段，民间资本尚不雄厚，缺乏各种公益性社会基金，相关政策也不配套，现阶段政府也不可能像西方一些国家给民办教育更多的资金资助。要吸引民间资金办学，就应当采取些特殊政策。‘合理回报’不失为一种比较好的选择。”^[1]

2006年《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理，引导民办高等教育健康发展的通知》（国办发〔2006〕101号）文件在强调规范民办高校管理的同时，也强调了“要依法落实民办高校的税收优惠政策。出资人不要求取得合理回报的民办高校，依法享受与公办高校同等的税收优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办高校，享受的税务优惠政策由财政、税务部门会同有关部门尽快制定。财政部门要依据《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例规定的原则与程序，制定民办高校合理回报的标准和办法”。(www.xing528.com)

2008年教育部颁发的第26号令《独立学院设置与管理办法》中明确指出：“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。”第43条规定：“独立学院在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。出资人取得合理回报的标准和程序，按照民办教育促进法实施条例和国家有关规定执行。”这一文件的出台不仅明确了独立学院的民办性质，而且明确了独立学院取得合理回报的问题，这使独立学院“取得合理回报”有了法律和制度上的保障。这就是说，独立学院的出资人要求取得“合理回报”是合法合规的。

关于民办学校的投资者取得“合理回报”还有许多问题值得深入研究。比如按照《民办教育促进法实施条例》的规定，这种“合理回报”是根据学校运作的绩效来确定的，它实际上是赋予了民办学校出资人对出资所享有的收益权。可以说，这种“合理回报”就是民办学校组织剩余利润的事后分配。对于那些应是非营利性的学校来说，通过《民办教育促进法实施条例》的方法获得“合理回报”，事实上获得了事后剩余利润索取权，只不过这种剩余利润索取权受到了一定的限制，即在“合理范围”，但是由于“合理”只是一个笼统的说法，没有具体的硬约束，这种限制往往难以落实。这无疑有可能把非营利性学校办成营利性学校，从而与民办教育促进法的规定相冲突。因为民办教育促进法是放在“扶持与奖励”一章中对出资人可以取得合理回报作出限定的，它本质上是国家对民办学校出资人的“扶持与奖励”，与出资人对出资所享有的收益权有本质的区别。非营利性的实质在于不能用事后的剩余利润索取权作为学校运作的激励机制，而《民办教育促进法实施条例》恰恰就是主张用事后的剩余利润索取权作为民办教育发展的激励手段。这就在无形中把非营利性的民办学校与营利性的企业法人一样看待，有可能助长举办者或出资人的机会主义行为，客观上也给税务部门课之以企业税收提供了依据。