教育预算改革背景与探究

改革开放以来，教育部的预算管理历经几次变革。首先是20世纪80年代初期，国家对学校预算管理采用“预算包干、超支不补、结余留用”的办法。该办法相对原来实行“上级核定预算、学校以支列报、年终结余上交”的办法来说是一个重大变革，有利于调动学校增收节支的积极性。“六五”后期，主管部门对高校预算的核定采取了“基数加发展”的办法，由于基数的形成有种种原因，部分同类院校的基数相差悬殊，不利于鼓励学校招生，进而采取了“综合定额加专项补助”的预算核定办法。该办法调动了学校招生的积极性，高校的学生人数有了较快的增长。“七五”后期，为了贯彻中共中央关于“治理整顿、深化改革”的方针，原国家教委提出了“控制规模、优化结构、提高质量、讲求效益”的要求，并运用经济杠杆进行宏观调控。从1988年起，在“综合定额加专项补助”的基础上，提出了按学校规模核定预算的办法，即少招学生不减少经费，多招学生不增加经费。这一改革措施，对稳定学校规模，优化教育结构，提高教育质量起到了积极作用。以上各项预算管理改革的办法，都是把高等学校建立在全额预算管理的基础上。近些年来，随着高等学校面向社会自主办学的法人实体地位的确立，高等学校已经不是完全靠国家财政拨款支撑的单位，全额预算的概念已经淡化和不复存在，国家拨款只是高校多渠道中的一大来源之一。因此，1997年颁布的《事业单位财务规则》取消了“全额预算”“差额预算”和“自收自支”三种预算管理模式，对事业单位包括高等学校实行了“核定收支、定额或者定项补助、超支上补、结余留用”的新的预算管理办法，这是社会主义市场经济建立和发展的必然结果，为高校实施部门预算在预算体制上奠定了基础。

改革开放初期及以前，高等学校内部预算只编单一的教育事业费支出预算。“六五”期间，由于建立了学校基金，高等学校除编制教育事业费预算外，还编制了学校基金收支计划，作为教育事业费的补充。进入“七五”，高等学校由于广泛开展社会服务，多渠道筹资，使预算外资金大幅度增长，并与预算内资金活动交叉融合，但学校预算仍然一般只包括国家教育事业费拨款，高等学校自身组织的各项收入及支出一般不列入学校预算管理，而是作为预算外资金管理，没有与国家财政拨款统一管理，统筹安排使用。为了促进高校各项事业的协调发展，提高资金的使用效果，客观上要求学校对各类资金的收支进行统筹计划、统筹安排，各直属高校在预算管理上根据“量入为出、综合平衡”的原则，相继编制了包括各种收支在内的“综合财务计划”。这种预算虽便于编制和控制，具有较强的实用性，但是，这样的校级预算仅立足于学校财务处（室），没有涵盖学校全部资金收支内容，不能全面反映学校整体财务收支情况和学校总体规模，不利于提高办学资金的综合使用效益。1997年，新的《高等学校财务制度》的实施，打破了资金划分预算内外的界限，确定了大预算、大收入、大支出的要求和收支两条线的原则，随之，高等学校的预算也分为收入预算和支出预算两大部分。这为高校实施部门预算在制度上提供了保障。

与预算体制和模式相适应的是，在预算方法上无论是主管部门预算还是高校内部预算一般是使用复式预算和增量预算。复式预算对于发挥国家预算的配置资源、宏观调控经济、实施国家财政经济政策等作用具有重要的意义，但是容易造成尽量利用资本预算发展物质建设投资，而忽视必要的精神投资；而且资本预算靠举债投资公共工程，如果不能延续进行，容易造成代际间的不公平，前一代遗留给后一代的资产过少，而后一代负担的债务过重。因此，推行复式预算，需要辅之以科学的预算分析方法，建立完善的“成本—效益”分析的指标体系。增量预算也被称为“渐进式预算”，即在编制下年度预算时，以上一年实际收支为基础，并考虑下年度影响财务收支的各种因素，从而确定预算。财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度内经济发展情况进行调整并确定的预算计划。增量预算具有计算简便、易于操作、容易推行、便于控制和适应性强等特点，所以被广泛使用。我国1986年以前采用的“基数加发展”的拨款模式实质上就是一种增量预算，政府部门或负责拨款的机构以学校上年的拨款数为基数，参考预算年度学校的需要，例如是否扩大学校规模，增加新的专业，是否上新项目等，在财力的可能条件下确定今年的拨款增量。这种模式的随意性较大，受政府官员的主观意志的影响较多，缺乏透明、公正和效率。这对高校在预算编制方法上提出了改革的要求。(www.xing528.com)

部门预算是汇总预算，它是基层单位根据本单位承担的工作任务、部门发展规划以及年度工作计划测算编制，经逐级上报、审核，并按单位和部门汇总形成的。部门预算具有以下优点：一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，改变了部门按不同支出功能分类的经费分别编制预算的状况，从而使预算在形式上更加完整；一个部门所有资金全部编入一本预算，改变了部门利用财政预算外资金和自有资金行使职能时，其经费脱离预算管理的状况，使预算在内容上更加全面；预算从基层汇总形成，汇总后的预算不仅包括收支总数，还包括全部部门收支的单位构成，在单位分类下还有功能分类构成，使预算反映的内容更加细化。推行部门预算，可实现政府预算管理的统一性，保证政府预算的完整性。统一预算编制的标准，采取科学的预算分类法，细化预算编制，这又可以提高预算编制的科学性。