教育财会改革成效：探索大收大支预算管理

改革开放前，高校办学资金来源是国家财政拨款，国家采取“预算包干，支出报账，结余上交”的预算管理办法，因此高校预算为财政拨款支出模式，即由主管部门核定年度预算，学校以支列报，年终结余收回财政的全额预算。学校内部预算是学校财务部门将国家拨付的预算经费按国家规定的支出项目逐一分解，分配到校内各单位。学校财务部门对各单位的预算支出项目进行审核报销，年终向国家报决算。这种办法的弊端是由于高校缺乏经费使用自主权，加之年终结余收回，往往造成在年终决算前“突击花钱”，这在一定程度上造成经费使用不当，降低了学校的办学效益。

改革开放初，随着我国财政管理体制改革的启动，高等学校的预算管理采取了“预算包干、结余留用”的办法，即学校按主管部门核定的年度预算包干使用，年终结余全部留归学校结转下年度使用。这一改革赋予了高校以较为充分的自主使用和管理教育经费的权力，形成了促进高校提高经费使用效益的激励机制，提高了高校生财和理财的积极性，促进了高校资金来源的多元化，进而也促进了学校对如何开源节流、加强经费管理、提高使用效益问题的思考。1980年6月11日，教育部、财政部颁发了《高等学校建立学校基金和奖励制度试行办法》，提出高校要“艰苦创业，广开财源，增收节支”，于是各高校都积极面向社会开展“创收”活动，从而改变了单一的财政拨款的模式，建立了“学校基金”（后称为包括发展基金、福利基金、奖励基金的“三项基金”），开学校预算外收入的先河。

随着高等学校预算外资金大幅度的增长，高校财务管理和会计核算上也出现了新情况和新问题。1982年教育部直属9所院校召开财务管理改革研讨会，会上提出了高校实施综合财务计划的设想，即在“预算包干”和学校内部“下放财权、分级管理”的基础上，学校按计划组织各项收入，按计划使用经费，综合统筹预算内、外资金。从1983年起在这9所院校首先试行综合财务计划的预算管理体制。1986年10月15日，国家教委、财政部颁发的《高等学校财务管理改革实施办法》中规定：“高等学校在认真贯彻勤俭办学方针，严格遵守国家财务制度的前提下，有权按照‘包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡’的原则，自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费。”“高等学校内部的经费管理，原则上实行‘统一管理、一级核算、定额包干、节余留用’的办法。”并在第六章“综合财务计划”中规定：“高等学校应加强对预算内、外各项资金的综合平衡，实行综合财务计划。”从此，高等学校全面开始实行预算内、外资金综合平衡的综合财务计划。所谓综合财务计划就是把预算内、外资金统一考虑调度，综合平衡安排，以适应学校事业发展，弥补教育经费不足。综合财务计划的实行，既加强了高校财务工作的计划性，也增强了高校经济的动力、活力和实力，促进了学校事业的发展。

1991年4月8日，国家教委、财政部颁发的《高等学校“八五”期间财务工作的若干意见》中强调：“强化和完善综合财务计划。要完善学校的综合财务计划，逐步将学校预算内、外的各项教育资金、科研资金、基本建设资金和生产经营资金等一切财务收支纳入综合计划范围，做到既有分级分类管理，又有统筹规划安排，加强财务收支的计划性、统一性和完整性。”初步确立了高校“大收大支”的综合财务预算的基本模式。1994年11月17日，国家教委发布的《关于当前国家教委委属高校财经工作中几点意见的通知》中提出“坚持综合平衡，不搞赤字预算”，并规定，“委属高校的年度预算应坚持综合、统筹和平衡的观念，做到量入为出，收支平衡，不搞超出学校综合财力能够承受的赤字预算”。1995年3月18日颁布的《中华人民共和国教育法》明确了高校“成为面向社会自主办学的法人实体”，进一步扩大了高校的办学自主权，从体制和制度上为高校贯彻实施综合财务预算奠定了基础。(www.xing528.com)

1997年出台的《高等学校财务制度》第11条规定：“高等学校编制预算必须坚持‘量入为出、收支平衡’的总原则，收入预算坚持积极稳妥原则；支出预算坚持统筹兼顾、保证重点、勤俭节约等原则。”第17条规定：“各项收入必须全部纳入学校预算，统一管理，统一核算。”这以行业制度的形式确立的“大收大支”全口径的高校综合财务预算，使这一预算管理体制得到了全面贯彻执行。

从2000年开始，财政部推行公共财政支出改革，在预算管理方面推行部门预算。部门预算的重要特征就是细化预算，实行“大收大支”，预算分基本支出预算和项目支出预算编制。国家财政体制的这项改革从总体上要求“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”，这一改革在高等学校的实施，实际上就是将高校过去推行的综合财务计划和实行的“大收大支”的综合预算管理模式在新形势下改造性地运用。

从加强预算外资金管理，到实施综合财务计划，到实行“大收大支”综合财务预算，再到现在“不分预算内外全口径预算”的部门预算，每一次改革对于国家来说，都是力图通过改进管理手段和管理模式，以强化国家对高校各项资金的监控，从而达到在源头上、制度上预防和治理腐败的目的；从学校角度来说，由于这些改革的实施，加强了高校资金使用的计划性，提高了资金的使用效益。