教育财会改革：高等教育经费拨款模式革新

长期以来，我国实行中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理体制。与之相对应，中央部委所属高等学校的财政拨款主要由中央财政支出，省属高等学校的财政拨款主要由省级财政支出。同时，中央财政对地方高校与地方财政对中央部委所属高校也互有一定的项目支出。在高等教育经费拨款模式方面，我国经历了“基数加发展”到“综合定额加专项补助”，直至目前的“基本支出预算加项目支出预算”的改革历程。

第一个阶段从1949年到1985年，主要以“基数加发展”的模式分配高校经费。“基数加发展”模式就是财政部门和学校主管部门根据学校的规模及各种日常经费开支的需要，核定一个拨款基数，此后各财政年度的经费开支预算即在上年度经费基数上，再根据财力状况增加本年度的发展经费。定员定额是该模式经费拨付的基础。1955年8月29日，文化部、高教部、教育部、卫生部、财政部联合发布的《关于加强文教卫生事业定员定额的制订工作的联合通知》指出：“所谓定员定额，就是按事业机构规模的大小或事业的需要合理地确定其各种人员编制，房屋和设备标准，行政和业务费用开支额度，器材的储备量。”由此可见，定员定额的方法核算教育经费，就是以各种定额标准分别乘以相应的定员数目再加总，其和便是应拨付的经费总额。在此基础上，以“基数加发展”方式来分配经费，即当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，考虑当年事业发展与变化的情况而确定。在高等学校数量较少，结构单一的情况下，这种“基数加发展”的模式具有一定的适用性。但是由于这是一种渐进式的经费分配方法，它以历史的支出结果为基础，并不是基于合理的成本分析之上的。因此，在制定预算的时候，决策机构所遵循的关于各院校经费需求的唯一真实指数是他们在前一年花了多少钱，这在一定程度上造成高等教育经费使用的不当，降低了学校的办学效益。由于这种模式对高校以往的经费支出模式和成本行为影响很小，不利于高校纠正以往不当的开支行为。再加上由于各高校投入基数的确定缺乏系统的明确的科学依据，在各高校之间造成了不平衡，而且在基数的确定过程中，一些高校对拨款决策部门的影响往往起相当大的作用，这就导致资源分配违背了公正以及透明的原则，不利于在各高校之间形成一种公平竞争的机制。从这一角度来说，“基数加发展”的拨款模式实质上是一种协商拨款，必然导致资源配置及使用的低效率，甚至使本已相当严重的资源缺口进一步扩大。

第二个阶段从1986年起到2001年，实行按“综合定额加专项补助”模式分配高校经费，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的预算管理原则。1986年，原国家教委、财政部颁布了《高等学校财务管理改革实施办法》，将“基数加发展”模式改革为“综合定额加专项补助”模式，即以学生人数为核定基础，按不同科类确定综合定额另加地区差异系数来核定学校的年度预算。“综合定额”基本上是依据在校生数和生均成本确定，不同种类、不同层次的学生有不同的定额，每项定额乘以不同的地区差别系数得到特定地区的定额，然后再乘以各科类、各层次的学生人数就构成特定学校的综合定额。“专项补助”主要考虑一些与学生人数不直接联系的事业因素，依据学校特殊需要，经学校申请、主管教育部门批准确定。学校基本建设投资，经常性部分按规定的生均固定资产缺额和高教基建拨款总量来确定，达到规定单项投资限额以上的大型建设项目，按国家规定的基本建设管理程序，报请教育部门和计划部门批准后，按工程进度分年拨给学校。“综合定额”主要包括：教职工工资、补助工资、职工福利费、学生奖学金、公务费、业务费、设备购置费、修缮费、差额补助费和其他费用等；“专项补助”则包括专业设备补助费、长期外籍专家经费、离退休人员经费、世界银行贷款设备维护费和特殊项目补助费等。在实际核定经费预算时，又分为维持经费、发展经费、各项专款和一次性补助费4项。“综合定额加专项补助”的拨款模式是对“基数加发展”模式的重大改革，在经费短缺的情况下，以“综合定额”为基础，高等学校的教育经费与其事业发展计划和学生人数紧密挂钩，确定高教经费的投资方向和投资量，有利于经费的合理配置。与“基数加发展”模式相比，这一改革提高了拨款的透明度，减少了拨款上的随意性，明确和细化了拨款的具体依据，有利于合理配置高校资源以及提高经费的使用效率；同时“包干使用，超支不补，节余留用”原则的执行，增强了高校安排经费的主动性、自主性以及经费的管理责任，提高了高校关心投资效益，加强财务管理的积极性。(www.xing528.com)

第三阶段从2002年开始，实施部门预算，主要以“基本支出预算加项目支出预算”的模式分配高校经费。从2002年开始，财政部对中央部门的预算核定方式改革为“基本支出预算和项目支出预算”。财政部对中央部门的预算核定方式改变后，高等学校拨款模式的改革毫无疑问应与财政预算改革衔接一致，改革的方向是“基本支出预算＋项目支出预算＋绩效支出预算”。“基本支出预算”主要解决学校正常运转、完成日常工作任务所需的经费，这部分经费的拨款模式可以现行财政拨款模式为主；“项目支出预算”主要是解决学校的大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出，可按项目拨款实行项目管理；“绩效支出预算”是从中央本级财政教育经费中，每年单独切出一块经费设立绩效拨款基金，在评估的基础上进行拨款。目前虽然实现了基本支出预算与项目支出预算的层次划分，为建立专门的项目考核和实行特定项目的绩效预算奠定了基础，但还没有发展到真正意义上的项目绩效预算阶段。