建立非义务教育成本分担机制：教育财会改革成果

我国是发展中国家，是穷国办大教育，因此办教育仅靠政府的投入是不够的。教育投入总量的多少不仅反映一个国家的整体经济实力，它更与政府的财政收入联系紧密。根据国际货币基金组织提供的各国政府财政统计数据，中央财政收入占GNP的比重一般在18%～40%之间，而我国的财政收入仅占GNP的11%左右。如此低下的财政收入大大削弱了政府的宏观调控能力，在首先必须解决近13亿人口基本民生问题的前提下，政府要想大幅度增加教育投入显然有些力不从心。高校培养一个大学生每年约需要1万～2万元经费投入，在政府财力日益弱化的情况下，如果教育不能走出国家包揽经费的误区，那么我国教育经费总量严重短缺的现状将会较长时间地维持下去，成为制约教育事业发展的“瓶颈”。

如前所述，高等教育服务属于准公共产品，从其私人性角度出发，在消费上具有显著的竞争性和排他性，在既定的高等教育机会下，一个人享受了高等教育也就意味着减少了其他人享受高等教育的机会。因为在目前高等教育处于供不应求的情况下，接受高等教育人员的总数是一定的，这一个人消费了也就意味着另一个人不能消费。高等教育消费的非整体性，也使消费技术易于分割（如招生指标确定、考试筛选、缴纳学费等），可将一部分人排斥在高等教育的消费之外^[5]。由于高等教育的准公共性，政府和消费者（受教育者）应共同负担其成本。高等教育不仅能为整个社会带来效益，而且能为个人带来更多的发展机会和效益。从理论上来讲，受教育者在接受高等教育时需要支付一定的经费用于补偿部分高等教育成本，是理所当然的事。因此，在教育资金投入方面的另一项重要的必需的政策选择，就是建立非义务教育成本分担机制，即向非义务教育的学生收取一定比例的学费。

长期以来，在计划经济体制下，我国高等教育一直实行不交学费的制度，这不仅加重了政府财政的负担，而且有失高等教育的公平性，也不利于激发学生学习的自觉性。1985年5月中央作出的《关于教育体制改革的决定》中明确指出“在执行国家政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生”，从而打破了国家对高等学校学生包得过多的陈规，开创了高等教育学生要交学费的新思路。随着改革的深化，1989年原国家教委、国家物价局、财政部作出了《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，决定从1989年开始对高等学校国家计划内本专科生收取学杂费和住宿费，突破了国家包办高等教育的传统观念，开辟了高等教育经费新的来源渠道。1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》要求“提高非义务教育阶段学生学费标准”，原国家教委逐步加大了对非义务教育收费制度改革的力度，形成了“非义务教育阶段按培养成本收取一定比例的费用”的改革思路。在1989年原国家教委等三个部门有关收费规定的基础上，1995年首次实行自费、委培、公费生“并轨”，这实际上是提高了高等学校学生收费标准，扩大了教育成本分摊机制中个人承担的比例。这些政策的实施，既是缓解高等教育经费短缺的需要，也是进一步深化教育改革，转变办学机制和社会消费观念的要求。这些年，各地在核定非义务教育学生生均培养成本的基础上，相继制定了非义务教育学生培养成本的分担标准和办法。高等学校收费改革工作1989年开始在全国范围内展开，并于1997年完成。我国公立普通高等学校的学历教育，自1989年秋季入学新生开始普遍收取学费，标准为100～300元，以后逐步提高，1993—1997年学费增长率为27.65%。1997年我国高校统一实行招生并轨以来，普通高校学生生均交学费2 500～3 000元左右，约占经常性成本的25%，占居民家庭收入的1／5～1／3。1999年全国普通高等学校年生均学费2 769元，比1998年增长40%，约占1999年高校生均经费的23.4%，约占全国公立普通高等教育经费的13%左右^[6]。据《北京日报》和《文汇报》载，2000年秋季入学的学生中，北京市和上海市的大学生学费平均为5 000元，比1999年有所提高。为了保证收费制度改革的顺利进行，我国相继出台了相配套的奖学金、贷学金、勤工助学金、特困生补助金等政策，并在实践中不断完善。

从全球范围来说，高等教育在任何一个国家都属于非义务教育，即政府并不承诺以公共教育经费为学生支付全部的教育直接成本。世界各国的高等教育收取学费大体有两类，一类国家对受教育者免收学费或基本免收学费，如在欧洲一些国家，大学经费过去主要由政府负担，大学生接受高等教育几乎是免费的。但进入20世纪90年代以来，这些国家也逐步引入学费收取制度，例如英国1998年开始收学费，学费的建议标准是1 000英镑，目前学生总数为160万人，高校每年收取的学费可望达到16亿英镑（实际可能要少一些）。1997—1998学年度英国高等教育拨款委员会分配的高等教育经常性经费总额为34.05亿英镑，学费收入相当于经常费拨款的近一半。德国和北欧等国家，大学收费问题也在酝酿阶段。另一类国家对受教育者征收数量不等的学费，如美国、加拿大、日本、韩国、菲律宾和一些非洲英语国家对其大部分或全部公立高校历史上实行的基本是收学费政策。D.Bruce Johnstone在为《高等教育百科全书》（1992）撰写的词条“学费”中提到，美国公立高校的学费水平基本上是稳中有升的。20世纪70年代至90年代，其学费收入占机构成本的25%左右。1973年，卡内基高等教育基金委员会曾建议将此比例从20世纪70年代的24%逐渐提高到1／3的比例。尽管这个建议并没有成为政策文件推行，但实际上美国公立高等教育的学费占学校收入的比例从20世纪70年代至90年代一直在增长，1988年这个按1／3的比例收取学费的建议成为某些州的政策。美国四年制大学的平均学费从1976年的642美元提高到1996年的3 151美元，涨幅达391%。同期四年制私立大学的学费由2 881美元增加到15 581美元，涨幅为441%。就连学费低廉的社区学院也提高了学费标准，由245美元增加到1 245美元，学费增长的速度远远超过了物价上涨的速度。加拿大各省公立高等学校的学费各不相同，总体而言，与美国高等学校大体相同或略低。以安大略为例，1988—1989年度其普通文理科的学费约占其运行成本的1／4，其他学科的学费占运行成本的比例还要低一些。澳大利亚高等教育的学费在1989年重新出现时约占机构成本的20%。日本高校的学费在1988年占教学成本的15%～20%，但这一比例在20世纪90年代有大幅度的提高。

在我国高等教育的体系中，高等教育的成本在逐年增加，政府用于高等教育的财政支持相对日益紧缩，社会上存在没有被满足的高等教育有效需求，高等教育的现有规模还将进一步扩大，高等教育的学费也呈逐年提高的趋势。高等学校的学费标准制定在一个什么样的水准上是合适的？换而言之，中国的高等教育学费标准是否还有上涨的空间呢？这是值得深入研究的问题。(www.xing528.com)

据有关学者的研究，公立高等学校学费的确定通常由以下因素决定。（1）历史状况：历史特别是最近几年收取学费的数量。一般情况下，学费不宜大起大落。（2）财政考虑：高等学校经费收入的来源渠道是什么，有多少经费来自政府财政，而高等学校的经费需求是多少。高等学校经费的供求差额是影响学费水平的重要因素。（3）政治基础：学费的提高引起来自学生、家长以及社会各方面的反响或反对意见。（4）消费者能够接受的程度：大多数学生及家庭的支付能力和支付意愿。（5）成本分担的原则：如果学费太高，许多学生只能通过申请助学金才能进入高等学校学习，这无疑会降低学费的边际效益；如果学费太低，收学费的公平性效果就会大大削弱^[7]。笔者认为，高等学校的学费既然是受教育者对高等教育成本分担的表现形式，那么高等教育的成本和学生及家庭的现实支付能力则应该是确定高等学校学费标准的重要因素。高等教育的成本是高等教育服务供给方——高等学校培养学生的成本，不包括学生（家庭）支付的个人教育成本，也不包括社会和受教育者的间接教育成本（或机会成本）。高等教育学费的分担，可以根据高等教育的私人收益率和社会收益率，确定政府、社会和受教育者在教育成本中应分担的比例。受高等教育是在居民生存需要基础上产生的发展需要，居民用于包括学费在内的教育支出是其总支出的一部分，支付学费的能力取决于居民支出的结构和水平，最终取决于其收入水平。在市场经济中，居民收入水平存在巨大的差异，呈现非均衡状态，如果学费水平过高而超出多数居民的支付能力，将导致教育机会的不公平，违背教育公平的原则和目标，并引发出新一轮的收入不公，甚至危及社会的稳定。因此，政府应规定大多数居民所能承受的学费标准，以及上升的幅度。从这个意义上来说，学生及其家庭收入水平决定的现实支付能力，是学费标准确定的重要依据。

从现实支付能力来看，现阶段我国居民收入水平还较低，1997年人均收入仅750多美元，温饱问题刚刚解决。尽管我国居民的存款1997年总额为26 280亿元，1998年为53 407亿元，1999年为59 622亿元，然而从存款的结构性考虑，就会发现差距极大。在近6万亿元人民币存款中，表现为“公款私存”以及以银行存款形式的隐性收入，大约有1.3万亿元，余下的农村居民存款约1.3万亿元，城镇居民存款约3.4万亿元。如果对居民家庭收入的存款余额作类似洛仓兹曲线和基尼系数分析，就会发现我国居民个人收入差距明显拉大，收入分配向两极分化。据世界银行1998—1999年度发展报告显示，我国1995年的基尼系数已超过国际警戒线，目前银行中的个人储蓄大部分集中在少数人手中，居民个人存款的60%为20%的人所有^[8]。因此，在6万亿居民存款中普通居民的存款并不多。据1996年统计，占全国人口70.63%的农村人口的总储蓄额仅为7 670.7亿元^[9]，农民的平均储蓄额并不高。又据1998年出版的《中国统计年鉴》，我国农民1997年人均收入2 999.2元，年均消费支出2 536.79元，仅剩462.41元^[10]。另外，在3.5亿城镇居民中，有近0.2亿的已下岗职工及潜在的下岗职工，还有许许多多的低收入的一般工薪阶层。显然，一般的城乡居民收入并不高，其存款也并不多。

对教育成本支付的数额与支付能力的大小成正比。据估算，目前大学生每年所交的学费基本上在2 500～3 500元之间，再加上每年500～1 000元的住宿费，另外每月的基本生活费一般200～300元，上述几项费用相加，一个普通家庭为培养一个大学生必须投入资金2万～3万元。这一投入相对我国的经济发展状况和居民收入水平而言，已相当高了。据有关统计资料表明，1996年我国城镇居民人均储蓄2 075元，农村居民人均储蓄171元。若城镇居民每户按3.2人计算，农村每户按3.7人计算，则城镇和农村每户负担一个高校在校生4年的支出，分别需要4年和近40年的储蓄。另据全国学联调查，在我国1000多所高校的300多万在校生中，经济困难学生的比重为30%～40%，即高达90万～120万的高校学生处于相对或绝对贫困状态。所以，那种过高估计中国老百姓的教育经费支付能力的观点是不符合现实或缺乏依据的。

高等教育作为准公共产品，政府投入与学生适当交费并举。从教育经济学的角度考虑，教育收费的标准主要由教育成本和教育的社会需求决定，但从我国经济尚不发达，各地居民收入尤其是农村人均收入较低的实际情况出发，我国应建立以居民收入为主要参照系，同时参考教育成本和学生学业成绩，综合确定收费标准体系。这样做既能保证高等教育收费改革的顺利进行，保证国家选拔人才的质量，又能体现公平竞争的原则，还能调动学生学习的积极性。近几年我国大学生缴费水平逐年提高，目前公办学校学生交费平均占培养成本的25%左右，这一比例从世界范围来看，也应列入高比例之列，同时考虑到我国目前城乡居民收入水平，因而，我国绝大多数省、市不宜再提高学费标准，至少目前是如此。从理论上来说，尽管高等教育私人产品特性鲜明，但国家仍然是高等教育服务的最大获益者，政府采取的政策和措施首先应该是加大对教育的投入，并随财政收入的增长而增长，而不应该将政府的财政负担转嫁给学生和家庭。