政府加大教育投入，推动教育财会改革

美国经济学家萨缪尔逊1954年创立了公共产品理论，这一理论被经济学界所公认。公共产品理论依据产品或服务在消费上是否具有竞争性和排他性，将全部社会产品和服务分为私人产品、公共产品、准公共产品三类。公共产品应由政府提供，私人产品应由市场提供，准公共产品应由政府和市场共同提供。准公共产品兼有公共产品与私人产品的特征，其主要特征是消费的排他性和竞争性，效益和成本具有外溢性。高等教育属于准公共产品。从公共性角度来说，高等教育是一种公益事业，个人在消费高等教育的时候，所产生的利益并不是独享的，即高等教育在使个人受益的同时，还不断产生有益于国家和社会的“溢出性”的外在利益，这是因为受高等教育的人越多，社会上的知识资本也就越多，社会生产力也就会提高，从而使整个社会有所收益。大力发展高等教育是政府的基本职能和不可推卸的责任，教育经费是教育事业发展的重要保证，因而，政府必须以公共教育经费为学生接受高等教育支付一定的直接教育经费。

对教育的投入首先与国家的社会、经济和文化发展水平密切相关，同时也与国家对教育的重视程度相关。在对教育经费投入的认识上，我国经历了由一般到重点的过程。改革开放以前的大多数年代里，由于受“左”的思想的干扰，人们对教育的认识只停留在一般意义上，没有认识到教育的重要地位。加之我国是发展中国家，在经济建设和社会的发展方面需要花钱的地方实在太多，因此，对教育的投入也不太重视。党的十一届三中全会以来，我国越来越重视教育事业的发展，把教育放在优先发展的战略地位，逐步加大了对教育的投入。中国改革开放的总设计师邓小平从“科学技术是第一生产力”的角度和教育的基础性战略地位出发指出：“我们要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行。靠空讲不能实现现代化，必须有知识，有人才。”^[1]他提出的著名投入政策选择是：宁可经济建设等方面的发展速度放慢一点，也要把教育搞上去。他指出：“我们要千方百计，在别的方面忍耐一些，甚至于牺牲一点速度，把教育问题解决好。”^[2]在邓小平教育思想的指引下，党中央1985年5月颁发了《关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”，社会主义物质文明的建设与提高“成败的一个重要关键在于人才问题，就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展”。关于政府拨款，《决定》指出：“发展教育事业不增加投入是不行的。在今后一定时间内，中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”这就是通常所说的“两个增长”。1993年2月中共中央、国务院发布了《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），1994年7月国务院又提出了《纲要》的《实施意见》。《纲要》要求“逐步提高国家财政性教育经费支出（包括：各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业用于举办中小学的经费、校办产业减免税部分）占国民生产总值的比例，本世纪末达到4%”；《纲要》还要求各级政府在经费上认真贯彻《决定》规定的“两个增长”的原则，“切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长”（即三个增长）；并要求“进一步完善城乡教育费附加征收办法”。1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第七章“教育投入与条件保障”，对上述政策以法律条文明确下来。20世纪90年代我国对政府教育投入的政策选择概括起来主要有以下几方面。

——提出了“一个4%”。提出并确定了国家财政性教育经费支出占GDP的比例在20世纪末应达到4%的目标。4%目标的确定，在我国的教育史上具有划时代的意义，是我国在新形势下解决教育经费问题的一项重要突破，它既有利于确保教育改革发展目标的如期实现，又有利于确保教育经费的投入和财政投入主渠道作用的落实。事实上如何实现4%的目标，已成为当前和今后一个时期内研究和制定教育经费投入具体政策的基本出发点。

——明确了“三个增长”。“三个增长”即“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”。这不仅进一步明确了教育经费投入财政主渠道的地位，而且也便于各级政府的操作，有利于对教育经费投入情况的检查与监督。

——开征了“教育费附加”。自1994年以来，全国对城市教育费附加一律按“增值税、营业税、消费税”的3%计征，对农村教育费附加则统一为按上年农民人均收入的1.5%～2%（包括在5%的总提留范围内）征收。开征地方教育费附加，进一步扩大了教育经费的来源，目前城乡教育费附加已成为财政预算拨款之外的第二大财政性教育经费来源。

在我国政府对教育投入的上述政策选择中，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例在20世纪末应达到4%的目标，是一项最重要和最关键的政策。尽管这一目标在20世纪末并没有实现，但总体来说，这一政策基本上是符合中国社会、经济和教育的实际需求，也与国际关于教育投入的政策接轨。

长期以来，我国教育经费主要以国家财政拨款为主，特别是这些年来，国家用于教育方面的投资，增加幅度还是比较大的，但这并没有真正解决我国教育经费严重短缺的状况。这除了我国的经济还不发达的原因外，还因为我国教育经费原来的基数就比较低，欠账也很多，再加上我国人口多、入学人数多。要解决这个问题，当然首先要增加国家对教育的投入。到底国家应当投入多少？这里不仅有一个教育实际需要的问题，而且更有一个国家所能支付的财力的可能问题。如果仅根据教育的需要，按照我国现有的在校学生人数计算所需教育经费，那么现行国家对教育投入水平需要翻一番，显然国家财力是承担不起的，是不现实的，也是不可行的。到底我们应该以怎样的标准来要求政府对教育的投入呢？国际通用的是把公共教育支出（相当于我国财政预算内的教育拨款）占国民生产总值的比例作为衡量一个国家政府对教育经费投入水平的主要指标。我国从国际经验和比较中，选择了财政性教育经费占国民生产总值的比重作为标准，参照世界发展中国家在20世纪80年代中期平均已达到4%的实际情况，考虑到90年代初我国财政性教育经费已接近国民生产总值的3%的实际，并根据当前和今后一个时期内支撑我国教育事业改革和发展的基本需要，将我国公共教育支出口径扩大为国家财政性教育支出，与国际口径相比增加了三项支出：城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出，确立了相应的财政性教育投入的定量比例，即要在2000年达到占国民生产总值4%的水平。(www.xing528.com)

公共教育经费是各国政府部门对教育的投入，是教育经费的主要来源，代表一个国家基本的教育条件，因此，国际上衡量教育投入水平，通常用公共教育经费占国民生产总值（GNP）的比例来考察。世界各国公共教育经费占国民生产总值的比例差距较大，据世界银行《1994年世界发展报告》统计，关于教育经费占GNP的比重，发达国家为5.7%，中等发达国家为4.4%，世界平均水平为3.6%，低收入国家为2.6%。又据《DECD：Education Database》统计，该比重1995年以色列最高，达到7.0%；北欧国家普遍较高，挪威为6.8%，瑞典和芬兰为6.6%，丹麦为6.5%；其他发达国家也一般在5.0%以上。在发展中国家，公共教育经费占国民生产总值的比例较高的国家有巴西（5.0%）、马来西亚（4.9%）、墨西哥（4.6%）。据联合国教科文组织《世界教育报告》（1998年版）公布的不同经济发展水平国家公共教育经费占GNP比例和生均高等学校教育经费指数情况表明，1995年公共教育经费占GNP比例的世界平均水平为4.9%，其中发达国家为5.1%，发展中国家为4.1%，最不发达国家为2.5%。生均公共高等教育经费占人均GNP的比例，实际上体现了每一个国民拥有的GNP可以支撑高等教育在校规模的状况，1995年世界生均公共高等教育经费占人均GNP的比例为58.2%，其中发达国家为25.5%，发展中国家为78.9%，最不发达国家为125.6%。这表明，发达国家一个国民拥有的GNP可以供4个大学生上学，最不发达国家需要1.25人才能支持一个大学生。

教育投入是教育发展的基础，我国《纲要》规定的财政性教育支出占国民生产总值4%的比例与国际相比较只是最低限度的要求，这一比例已落后于国际教育投入的平均水平，也低于许多发展中国家的水平。但由于综合国力和财税体制等种种原因，这一较低的目标近几年不但没有逼近，相反呈停滞或下滑之势。近十年我国国家财政性教育经费占GNP的比例（%）和占GDP的比例（%）情况见下表：

资料来源：1.1993—1999年GNP、GDP、财政收入数据引自国家统计局编：《中国统计年鉴2000》，中国统计出版社。GNP和GDP按当年价格计算。
2.教育部财务司编：《全国教育经费执行情况统计公告资料汇编》，中国人民大学出版社2000年版。《中国教育经费年度发展报告1997》，高等教育出版社1998年版。

由上表可以看出，近十年中，我国国家财政性教育经费投入占GNP的比例和国家财政性教育经费投入占GDP的比例一直处于徘徊的状态，并一度呈下滑趋势。国家财政性教育经费投入占GDP的比例1985年为2.6%，1990年为2.4%，1991年为2.86%，1995年为2.41%，1997年为2.49%，1998年为2.55%，1999年虽然升到2.79%（GDP和GNP略有差别，这里忽略不计），但这个比例依然只相当于世界最不发达国家的水平，距离4%的目标还有很大的差距。从国家财政投入的公共教育经费来看，1991年我国公共教育经费总额为86亿美元，不到同期世界公共教育经费总额（11 191亿美元）的1%，而我国受教育人口占世界受教育人口总额的22%。经费投入如此之少，办学规模如此之大，“穷国办大教育”，政府资金投入严重不足，导致办学经费普遍短缺，办学资源严重不足，教育事业持续发展受到影响。在教育资金投入问题上我国的首要政策选择，是政府加大对教育的投入，尽快实现上述4%的政策目标。

实现4%的目标尽管还存在一定的困难，但只要各级政府提高对教育的认识，真正落实教育优先发展的战略地位，实现财政性教育支出占GDP或GNP 4%的目标将不需要很长的时间。江泽民同志在党的十五大报告中指出：“培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质的劳动者和数以千万计的专门人才，发挥我国巨大人力资源的优势，关系21世纪社会主义事业的全局。要切实把教育摆在优先发展的战略地位。”^[3]他强调：“全党和全社会都要高度重视知识创新、人才开发对经济发展和社会进步的重大作用，使科教兴国真正成为全民族的广泛共识和实际行动。”^[4]1999年国务院批转的《面向21世纪教育振兴行动计划》也明确指出：“落实科教兴国战略，必须转变把教育投资作为消费性投资的观念，要切实把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为一种基础性的投资，千方百计增加教育投入。”为了实现4%的目标，《面向21世纪教育振兴行动计划》特别强调要“逐步提高中央本级和省级财政支出中教育经费支出所占的比例。自1998年起，中央本级财政按同口径每年提高1个百分点，2000年，将此比例提高3个百分点左右”。中央本级财政支出的比重每年增加1个百分点，带动全国许多地方政府加大了对教育的投入，结果全国财政性教育支出占GDP的比重由1998年的2.55%提高到2.79%，一年提高了0.24个百分点。如果每年都保持增长0.2个百分点以上，那么预计只要六七年时间就可以实现4%的目标。