陕西秦岭生态环境保护条例修订及对策建议

1.修改《秦岭生态环境保护条例》。（1）今年开始施行的新《环保法》确立了“保护环境是国家的基本国策”（第4条第1款）；“使经济社会发展与环境保护相协调”（第4条第2款）；“坚持保护优先”（第5条）等理念和原则。首次实现了“经济发展”要让道于“环境保护”的战略转变。上位法的这些重大调整，对下位法提出了新要求。（2）中共中央国务院今年连续发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，明确了我国未来生态文明建设的指导思想、基本理念和原则、主要目标、具体做法、政策手段等内容，特别是未来5年（至2020年）生态文明体制改革的理念、原则和必须建立起来的八项制度等。这两大规范性文件的精神，有必要在秦岭保护的立法中得到贯彻和落实。

2.明确并落实财政扶持手段的法律规定，确认并保护因环境保护产生的新的利益形态，保障秦岭环境保护的公平与正义。（1）关于“秦岭生态环境保护财政预算”的设立，需要的是针对不同地区明确该财政预算在地方预算中的比例，应该区分以秦岭为主的地区和其他地区两种类型，确定不同地区的预算比例；应明确规定预算支出方向以及各具体方向的使用额度。这样，就有可能落实财政预算的规定。（2）对于“秦岭山区基础设施建设专项资金”，应该明确山区基础设施的具体范围、所需资金规模、建设的顺序和完成的时间要求，才能确保专项资金的针对性，并符合实际需要地建立起来。（3）“健全生态环境补偿机制”应依循新《环保法》第31条的规定，采取财政转移支付、受益地区对保护地区的协商补偿和市场补偿三种具体补偿方式。应明确省级财政对重点生态保护市县的转移支付力度，同时协调受益市县和保护市县通过协商或者按照市场规则进行省内地区间的生态保护补偿等。

3.加强南水北调中线水源地保护，把汉丹江流域明确为南水北调中线工程水源地，并对汉丹江流域水源保护设立专门条款，确保一江清水供京津。（1）落实省政府[2014]15号文件《陕西省汉江丹江流域水质保护行动方案（2014年～2017年）》。明确规定汉丹江出省断面水质，把出省断面水质统一规定为Ⅱ类，主要支流水质不得低于Ⅲ类水标准。（2）应明确相关保障措施规定。首先，针对汉丹江流域的经济结构，应突出把“增值自然资产”作为新的产业形态和增长点。其次，把解决工农业污染、加大退耕还林力度、限制网箱养鱼及其他养殖项目、严格管控水上运营等作为四大生态文明建设着力点。再次，应明确汉丹江流域生态移民的规模和时间表，避免把生态移民与扶贫移民和地质移民相混淆。（3）强化支持与激励措施。应该明确关停企业损失及转产补偿，特别是企业员工生活补助金的透明、足额发放；要推动建立绿色GDP核算体系，推动实现“自然价值”的“资产化”；要从根本上解决生态移民补贴少、移出地缺乏永久性的问题。

4.强化并完善法律责任，按权力（权利）、职责（义务）相统一的原则，完善法律责任的规定。（1）针对行政机关不正确行使权力、履行义务的情况，为保障行政相对人利益，建议增加行政管理相对人可依法提起行政诉讼，对造成行政相对人损失的，可要求行政赔偿等规定；（2）建议结合《行政机关公务员处分条例》，对于依法应该给予降级、降职、开除处分的严重违法违纪情形，进行归纳和列举；（3）充分评估环境生态破坏的经济价值及环境生态价值，明确规定生态修复责任，加大处罚力度，加大企事业单位和个人的环境保护和环境治理责任。(www.xing528.com)

5.其他问题的修改。（1）进一步明确“增加森林覆盖率”的规定。建议把“提高森林覆盖率”修改为“确保每年的森林覆盖率比上年有所提高”，避免对“增加森林覆盖率”当中的“增加”作扭曲性解释。（2）把“秦岭矿产资源开发规划”的审批权修改为“由省人大常委会审批”。“生态环境保护总体规划”也应与“经济社会发展规划一并报省人大批准实施”。（3）把移民搬迁依据“经济社会发展状况”修改为“根据环境保护需要和生态脆弱程度确定移民搬迁规划”，使移民搬迁纳入秦岭生态文明建设的大格局中。（4）规划及建设项目“应当征求当地居民的意见”应修改为“应当征得当地大多数居民的同意”。（5）针对25度以上坡耕地退耕还林，应明确规定“25度以上的坡耕地应当（全部）退耕还林（草）”。（6）“代为治理责任”可能减弱企业单位对治理责任的重视程度，并增加“有关行政主管部门”治理的负担和责任。因此，建议删除该规定。（7）纠正措辞含糊的法条用语，如“建筑与环境相协调”的表述，因为难以找出大众都认可的“相协调”的标准范式。所以，建议删除类似让人不知所云的法律条文。（8）注重垃圾及污水处理设施的管护及运行管理，确保相关处理设施的正常运行。要从注重“设施建设”，转向“设施”的运行管护以及运行的“资金保障”；明确大村庄的“集中处理设施”所需资金的来源渠道；对小村庄和分散居住的村民、零星分布的农家乐，其垃圾和污水的处理加以适当规定，鼓励自行安全填埋处理，避免污染周边环境，确保秦岭生态文明早日实现。

●本建议由学校于2016年4月份提交给了省人大，后省人大电话作者要求将建议稿电子版发送给省人大，省人大将该建议印刷给了人大代表，该建议对《陕西省秦岭生态环境保护条例》的修改产生了一定的积极影响。