完善生态环境赔偿制度，促进生态文明建设的对策建议

1.应将除人身、财产损害之外的所有生态环境损害全部纳入生态环境损害赔偿制度的适用范围。具体应将《试点方案》中的三项扩展为以下九项：（1）发生突发环境事件，对生态环境造成较大损害的；（2）在省级以上人民政府依法划定的重点生态功能区、禁止开发区发生环境污染或生态破坏事件的；（3）在县级以上人民政府依法划定的集中式饮用水水源地发生环境污染或生态破坏事件的；（4）对特定区域内省级以上重点保护动植物物种造成重大破坏的；（5）严重影响区域生物多样性的；（6）对国有或集体特定范围以内耕地、林地、草原、林木资源等造成重大破坏的；（7）发生环境污染或者生态破坏事件，致使具有重要生态功能的湿地发生自然状态的明显改变，湿地生态特征明显退化的；（8）发生海洋生态环境损害事件，依据海洋环境保护法等法律应予赔偿的；（9）发生其他造成除人身与个人、集体财产损害之外的严重生态环境事件的。

2.应强化磋商的专家参与并明确磋商协议的法律效力。具体包括以下内容：（1）经磋商达成的生态环境损害赔偿协议应当包含当事人、生态环境损害事实、评估鉴定结果、修复方案、履行责任的方式与期限等内容。协议依法应当赋予强制执行力；（2）磋商期限。为了防止磋商被恶意拖延，影响生态环境修复，应当为磋商设定最长期限；逾期达不成协议的，赔偿权利人应当立即行使诉权；（3）磋商达成前的防治义务。为避免因磋商导致受损生态环境错失最佳修复时机，以及为了预防损害的进一步扩大，应当为赔偿权利人设定针对受损生态环境的及时防治义务。此项义务不得因磋商权的发动和行使而被免除。因义务履行所花费用，应由赔偿义务人承担；（4）专家参与保障机制。专家参与磋商的目的在于为磋商工作的开展提供专业支持、合法性保证并监督磋商的公正性。因此，建议磋商应当吸收法律及环保等方面的专家参与。参与的内容应当包括：磋商方案的制定、磋商会谈、协议达成等。

3.合理增加生态环境损害赔偿的具体范围。以下11项费用应当被确定为生态环境损害赔偿的具体范围：（1）生态环境损害监测费用；（2）控制、减轻、清除生态环境损害后果的各项处置措施费用；（3）前项处置措施产生的次级生态环境损害消除及赔偿费用；（4）生态环境修复费用；（5）生态环境修复期间的监测费用；（6）生态环境修复期间服务功能的损失；（7）生态环境功能永久性损害造成的损失；（8）因确定生态环境损害的性质、范围、程度而支出的调查、评估、鉴定与咨询等费用；（9）生态环境损害赔偿诉讼中的律师费、执行费以及其他必要费用；（10）生态环境损害赔偿磋商过程中的必要费用；（11）其他必要费用。

4.从实体和程序两个方面完善生态环境损害赔偿的诉讼规则。实体方面的诉讼规则应当包含：（1）归责原则与举证责任。建议生态环境损害赔偿适用严格责任原则。赔偿权利人仅需负担初步证明责任，即只要证明损害与被告特定行为之间具有因果关系，赔偿责任即告成立。（2）责任承担。主要有两种情形：当存在修复可能性时，应当以修复性责任为主；当无修复可能性时，应当以金钱赔偿性责任为主，但总体上应当以修复责任为主。另外，考虑到损害赔偿数额过大，应当允许赔偿义务人分期赔付相关损失。

程序方面的诉讼规则则应当包含：（1）案件管辖。鉴于生态环境损害案件影响较大，建议一审案件由损害行为发生地、损害结果地或者赔偿义务人所在地中级以上人民法院管辖；（2）诉前救济。对正在发生的生态环境损害，为避免损害扩大，应当允许申请诉前禁令、诉前财产保全、诉前证据保全等措施；（3）证据规则。应当规定具备资质的相关鉴定、咨询、评估机构所出具的监测数据、鉴定、评估报告以及咨询意见等，经过开庭质证，均可作为认定生态环境损害责任的有效证据；（4）与环境民事公益诉讼之间的衔接。可以有三种设置思路：一是赋予生态环境损害赔偿权利人优先起诉权。二是赋予生态环境损害赔偿权利人与公益诉讼主体同等的诉权，即哪方先行起诉，则另一方诉权即不能行使。三是根据《民事诉讼法司法解释》的相关规定以合并审理的方式使二诉权同时实现。最终如何设置，必须有明确规定。

5.从基准、机构、人才等方面完善生态环境损害鉴定评估制度。应当包括：（1）建立生态环境损害鉴定评估技术与标准体系。相关技术和标准的设置应当有利于基线确定、因果关系的判断以及损害赔偿数额的认定；（2）生态环境损害鉴定评估机构的设立、运营与扶助。应明确鉴定评估机构的设立条件、运营资质与规则，并对鉴定评估机构的设立和运营提供必要扶助；（3）鉴定评估专家库的建立。明确入库专家的学科领域、遴选条件与申请程序以及专家库的具体运作方式和机制；（4）建议在中国生态文明研究与促进会设立全国性的民间生态环境损害赔偿鉴定评估机构，利用该机构的优势地位和全国性影响力，在生态环境损害赔偿鉴定领域推进形成监督和竞争机制，确保建立起科学、公正、中立的鉴定评估规则体系。(www.xing528.com)

6.构建生态环境损害赔偿资金的日常管理与紧急拨付制度。具体制度包括：（1）资金来源。赔偿义务人缴付的生态环境损害修复费用以及其他前期费用、生态环境损害无法修复时缴付的赔偿款项、社会捐赠的生态环境损害修复资金、财政拨款与补助等生态环境损害赔偿金；（2）资金用途。各项资金专项用于生态环境损害修复的，应当专款专用。无专项用途的，应用于与生态环境保护密切相关的用途；（3）资金的管理、使用与监督。各项资金应当纳入省级财政进行预算管理，遵循预算法等财政法律、法规所规定的资金使用程序进行使用、监管和追责。（4）紧急拨付制度则是指生态环境治理与修复急需资金的便捷拨付与监管性规则，应当着重从拨付情形、拨付方式与途径、监管与责任追究三个方面进行相应规则的设计。

7.健全生态环境损害赔偿公众参与和信息公开的实施机制。应当包括：（1）应明确公众参与的领域。考虑将生态环境修复方案的制作、执行与赔偿磋商设定为公众可以参与的领域；（2）分类确定参与公众的主体类型与具体方式，并设置合理的公众参与程序；（3）明确参与主体所发表意见的法律效力；（4）建议将生态环境损害监测数据，鉴定、评估报告，磋商方案，磋商协议，生效判决，生态环境修复评估情况以及生态环境损害赔偿资金收缴、管理与运用情况，评估鉴定专家库等明确列入信息公开范围；（5）设置合理、便捷的信息获取程序与公开发布方式；（6）明确公众参与权与信息获取权受损时的救济途径。

8.依托“中国生态文明研究与促进会”，成立“中国生态环境损害赔偿基金”及其管理委员会。具体思路为：（1）在“中国生态文明研究与促进会”内部设立“中国生态环境损害赔偿基金管理委员会”，作为其分支机构，并报民政部备案；（2）鼓励社会主体向基金捐赠创始资金；（3）国家财政向该基金拨付适当数量创始基金以及年度生态环境损害赔偿资金；（4）基金主要运用于六个方面：一是为生态环境损害赔偿研究提供资金支持，二是建立全国性生态环境损害赔偿资料和信息系统；三是遴选和建立生态环境损害赔偿鉴定评估专家库；四是资助地方生态环境损害赔偿磋商与诉讼；五是资助部分环保公益组织提起生态环境损害赔偿公益诉讼；六是资助跨区域乃至全国范围内的生态环境保护活动与项目。

2017年12月11日

●本建议由学校于2017年年底提交给了陕西省委，截至本书定稿，尚未有回音。