西部地区生态补偿及资源环境法律研究

新《环保法》第31条明确提出“国家建立、健全生态保护补偿制度”。并用两款规定了生态补偿制度的内容，第1款为“国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿”。第2款为“国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿”。分析第31条，笔者认为新《环保法》的规定对于生态补偿的研究有正本清源、继往开来的作用。

首先，新《环保法》用了“生态保护补偿”的概念，而不是人们惯用的“生态补偿”概念，差别只在增加了“保护”两个字。这两字的差别，就使得新《环保法》的规定与现有的理论、政策争议作了很好的切割。因为，长期以来我国理论与政策界对生态补偿的研究有明显泛化的趋势，学者们创造了许多概念，如“流域生态补偿”“矿产资源生态补偿”“污染治理生态补偿”等。在这些概念及研究中既有对保护环境所创造利益的补偿，如流域上游水源涵养；也有对因资源开采造成生态恢复的补偿，还有对污染环境引起的环境治理的补偿，“生态补偿”几乎是无所不包。按经济学的理解就是既有对正外部性的补偿，也有对负外部性的补偿。但事实是：污染环境和生态破坏这些负外部性解决，本来就是传统环境法着力解决的问题，既不是新生的法律社会关系，也就无须新设制度去解决它，需要的只是完善现行法律就有可能解决的。所以笔者一直坚持环境法中的生态补偿就是，也只能是对“生态保护”的补偿，是对环境保护活动所创造利益的补偿。只有这样，才能厘清生态补偿的范围，也才能真正实现生态补偿。笔者认为新《环保法》正是在这种意义上使用了“生态保护补偿”的概念。关于这一点，有兴趣的读者可阅读笔者发表于《法律科学》2011年第2期的“论生态补偿的法学含义及其法律制度完善”那篇文章。

其次，新《环保法》第31条的第1款、第2款还对生态补偿的机制作出了明确的规定。在第1款中规定了“国家的财政转移支付”；在第2款中规定了“协商”和“市场”两种机制。其中“协商”的实现无非是“横向转移支付”或者其他灵活的方式，如地区间的经济援助。因此，按照新《环保法》第31条的规定，笔者认为新《环保法》规定的生态补偿机制不外乎四种方式：国家的纵向转移支付、地区间的横向转移支付、市场交易以及其他灵活的经济援助方式。其中国家的纵向转移支付，也就是目前实行的“重点生态功能区转移支付”，这种转移支付适用于大尺度的、不容易确定受益地区和生态保护地区的情况，如三江源生态补偿、西北荒漠化治理以及秦岭生态保护补偿等。横向转移支付是同级政府间的转移支付，主要是发达地区对落后地区的转移支付。用在生态补偿领域，就是生态受益地区政府对生态保护地区政府的转移支付，如浙江、安徽就新安江流域进行的生态补偿，规定上游安徽水质达标，即可得到浙江1亿元的生态补偿。所以，横向转移支付适用的是小流域、受益方和保护方容易确定的生态保护补偿。当然，在我国现在基本不存在正式的横向转移支付制度，新《环保法》的规定对横向转移支付制度的正式形成也会产生积极的推动作用。

市场交易作为生态补偿的第三种形态，应该是生态补偿机制的完善形式，其建立的前提不仅仅是必须具备明确的受益方和生态保护方，而且能够方便的确定制造和受益的份额以及具体数量。笔者认为在现有条件下，市场机制的实现还只能采取渐进的方式进行，比如南水北调中线工程正常通水后，是否可以按照用水量收取水费，并最终实现“一江清水卖北京”或者“一库清水卖北京”？但这种情况的实现显然不是一朝一夕的事情，也不可能完全由买卖双方自由决定，还得确保国家水资源所有权的实现。除此之外，第四种生态补偿形式就是其他灵活的方式，比如地区间经济援助、对口支援等，这也是我国长期采取的主要方式，当然，这种方式只能是暂时缓解矛盾的一种方法，并不能从根本上解决问题。(www.xing528.com)

最后，笔者认为生态补偿机制的建立，还必须充分关照到当地群众的利益，不管是转移支付，还是其他方式得到的生态补偿，都必须有适当份额为当地群众所得到，因为他们才是生态利益的直接创造者，只有照顾到他们的利益，才能充分调动起他们的积极性，从而为生态环境保护提供持久性的动力。

●2014年，新《环保法》通过的当天，中外对话的记者即打来电话向我采访上述几个问题，但因为笔者当时正忙于在广西南宁举办的中欧环境治理项目法官环境法培训，未及时跟踪通过的新《环保法》，所以就婉拒了及时性的电话采访，答应记者之后对他的问题进行回应，但因为各种原因，广西的培训结束回到西安才最终回应了记者，不过因为新闻特殊的时效性要求，笔者的回应并未被媒体刊用。但所谈问题对于了解及研究有关问题仍然具有一定价值，故收录于此。