转移支付与西部环境问题研究

就目前来讲，实施重点生态功能区转移支付制度，是一项有效并具有较强操作性的制度。笔者在2011年4月的《国家社会科学基金项目成果要报》（总第721期）上就曾指出“考虑私人补偿中主体的复杂性，应尽量设置科学、合理、方便群众的具体程序，最大限度降低实现补偿的制度（程序性）成本……设立的财政转移支付制度应具有长期性和稳定性”。笔者当时之所以认为要依赖转移支付解决补偿问题，是因为对于大尺度的生态补偿（如长江流域），在现阶段要确定受益主体，包括不同受益者分享的利益数额几乎都是不可能的，所以要想开展地区间或者私人间的利益补偿难度很大，成本也很高。因此，作为一种渐进性的、现实的解决办法最好的就是政府转移支付这种形式。

关于转移支付资金的有效性，起码包含了以下几个方面：（1）有利于促进生态功能区进行产业调整，因为产业调整必然面临对污染严重企业的关停并转，以及鼓励环境友好型企业发展。实现这两者都需要资金，对于经济欠发达地区而言，转移支付资金在一定程度上可以满足这两方面基本的资金需求。（2）实现对重点功能区市镇污染防治设施的直接投资，重点生态功能区一般经济规模都不大，且多处于落后地区，普遍缺乏污染治理设施。如许多偏远区县基本没有污水处理厂，有了转移支付的资金就可以拿出一部分投资污水处理厂等污染防治设施。（3）转移支付资金还可用于环境保护教育、医疗和基本福利保障，对区域人口素质的提高产生积极的推动作用，有利于增强人们的环境保护意识以及保护环境的自觉性和积极性。如我们陕西的陕北地区这几年环境就得到了显著的改善，从原先的“沙进人退”发展到“人进沙退”的可喜局面，其中转移支付功不可没。

要提高转移支付对于生态保护的有效性，应该着重做好以下几个方面：一是转移支付的分配必须充分关照不同功能区环境保护的特殊性，应该集中解决一些主要的环境生态问题，不能撒胡椒面，分配的转移支付资金数量要符合当地的实际需要；二是转移支付的分配应该保持长期性和稳定性，形成合理预期，方便地方形成利用转移支付的长期规划，解决环境保护的长期问题；三是要确保转移支付能真正用于生态环境保护，特别是与环境保护相关的基础设施建设，建立起持久性环境保护的物质基础。(www.xing528.com)

为此，应该创造如下监管机制：一是审计监督。我国审计署下设财政审计司，财政审计司的重要职责之一就是组织审计省级人民政府管理的中央转移支付资金。重点生态功能区转移支付作为中央转移支付的内容，当然属于审计监督的对象。二是人大监督。人大负有对政府财政预算及执行的监督职能，特别是省级人大，应着重监督中央转移支付资金是否分配到位，是否主要用在生态环境保护用途上，以及资金的使用效果如何等问题。三是媒体监督。重点生态功能区转移支付有两大目标：实现不同地区公共服务均等化和保护生态环境。可见，重点功能区转移支付与公众利益密切相关。因此应公开转移支付的数额、支出方向等内容，加强公众的知情权和公众参与的程度，自觉接受媒体监督，确保转移支付能发挥应有的作用。