陕西省《固废条例》修改二稿总则的修改意见解析

第一条〔立法目的〕

为了防治固体废物污染环境，保障公众健康，合理利用资源，维护生态安全，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

该条确定了五个立法目的：分别是（1）防治固体废物污染环境；（2）保障公众健康；（3）合理利用资源；（4）维护生态安全；（5）促进经济社会可持续发展。比国家《固废法》（以下简称《国法》）多了一个立法目的：“合理利用资源”。存在的问题是：

1.《固废法》的目的应该就是“防污染”，“合理利用资源”根本不是《固废法》的立法目的。合理利用资源应该是“资源保护法”的立法目的；如果涉及废物利用，则应当是《循环经济促进法》及其相关立法的立法目的。因此，陕西《固废条例》（以下简称《省规》）作此规定，必然与相关资源保护法以及《循环经济促进法》的立法目的重复。立法目的的混乱必然影响《省规》“防污染”的立法目的的实现。

2.“维护生态安全”与“防治污染环境”以及“促进经济社会可持续发展”相冲突。因为（1）“防治污染环境”，就是为了“环境安全”，两者是因果关系；从广义而言，生态安全与环境安全又是一致的。所以，“生态安全”与“防治环境污染”也是因果关系。既然两者是因果关系，就不适合作为并列的立法目的；如果从狭义而言，“生态安全”的反义词应该是生态退化。所以，“维护生态安全”，就是克服生态退化，生态退化的原因很多，乱砍滥伐、乱采滥挖都可能导致生态退化，从这个意义上看，生态安全与固体废物污染、与《固废条例》毫无关联。包括《国法》对此目的的表述都是不正确的。（2）再者，“经济社会可持续发展”本身就包括了“生态安全”，如果生态不安全，怎么可持续呢？在此意义上看，此处该表述，也是重复的、多余的。所以，在这里突出“生态安全”是不恰当的。

3.五个立法目的，其中两个——“合理利用资源”“维护生态安全”与《固废条例》毫不相干，看似包罗万象，但严重弱化了《固废条例》的作用。因此，建议修改时删除这两个立法目的。

第二条〔适用范围〕

本条例适用于本省行政区域内固体废物污染环境的防治及其监督管理活动。

本条例所称固体废物是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。

放射性废物污染防治，依照放射性污染防治法律、法规的规定执行。

该条存在的问题是：

1.第1款中的“及其监督管理活动”有画蛇添足之嫌。因为“防治”当然的包含有“监督管理”之意，加以特别强调，难道是为了突出政府权力？权在政府手里，应该也没必要强调。而且，政府相关部门最重要的是“行政执法”、依法行政，而不是所谓的“监督管理”人民。

2.“适用范围”明显漏掉了“液态废物的污染防治”。《国法》第89条规定：“液态废物的污染防治，适用本法；但是，排入水体的废水的污染防治适用有关法律，不适用本法。”

《国法》是在“附则”中对“液态废物”作了规定。《省规》此处无规定，也无“附则”。所以，建议此处【适用范围】增加一款，专门规定“液态废物”的法律适用问题。

第三条〔防治原则〕

固体废物污染环境的防治实行减量化、资源化、无害化的原则，推行清洁生产，发展循环经济。

企事业单位和其他生产经营者对其产生的固体废物承担防治责任，对造成的环境损害承担法律责任。

公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，尽量减少生活垃圾产生，自觉履行环境保护义务。

《国法》第3条“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展。

国家采取有利于固体废物综合利用活动的经济、技术政策和措施，对固体废物实行充分回收和合理利用。

国家鼓励、支持采取有利于保护环境的集中处置固体废物的措施，促进固体废物污染环境防治产业发展。”

《国法》第5条：“国家对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则。产品的生产者、销售者、进口者、使用者对其产生的固体废物依法承担污染防治责任。”

《省规》对原则的规定与《国法》明显不一致。《国法》用第3条、第5条规定了原则，其中第3条规定的是“固体废物防治原则”，第5条规定的是“固体废物污染环境防治法律原则”。防治原则——核心在针对固体废物本身防治的政策和方针，本质上讲应该是固体废物污染防治的措施和手段。但《国法》已经错误地把“措施与手段”定位成了“原则”，也就导致了后来的地方立法的混乱。污染防治法律原则——核心在针对造成的环境污染的责任承担的准则。两者的关注点是不一样的，分别是“采取什么手段？责任由谁承担？”的问题。《国法》使用第3条、第5条原则就比较完整地包容了两个方面的含义。

但《省规》与《国法》明显不一样，问题是：

1.只是使用了《国法》的第3条原则。只仅仅对“固体废物本身防治的政策和方针”——防治措施和手段，作出了规定。但明显淡化了《国法》的第5条，没有明确地指出“针对造成的环境污染的责任承担的准则”的法律原则。但确在本条的第2款“羞羞答答”的、并且极不明确地概括了《国法》第5条的规定。这种显然是不恰当的。——不恰当在于：《国法》强调“污染者负责”，《省规》则将其分解为“生产者治理”+“损害者担责”两个方面。这样规定就有可能导致政府监管的目标发生偏离：是突出“生产者治理”，还是突出“损害者担责”？产生的效果有可能是迥异的。

2.第1款当中使用的“推行”二字，明显欠妥。《国法》使用的是“促进”，反映的是间接的目的条款，《省规》直接用“推行”，成了直接的立法目的，硬是把《清洁生产促进法》《循环经济促进法》两部法的立法目的和《省规》防固废污染的目的相等同。

3.第1款当中简单概括出“减量化、资源化、无害化”三原则缺乏准确性，因为《国法》当中的“减量”，不仅包括减少固废物数量，还包含了减少“危害性”两个方面。只是用“减量化”三个字显然不足以概括这两层意思。更根本讲“三化”应该是措施和手段，所以，《省规》如果能直接回归正确定位则更具有积极意义。

4.第2款当中使用的“环境损害”的用语明显不妥，因为《固废条例》仅仅并且唯一的立法目的就是“环境污染的防治”。环境损害，可能是环境污染导致的损害，也可能是环境“破坏”引起的损害，如前所述：乱砍滥伐、乱搭滥建、乱采滥挖等引起的“环境损害”——显然与《固废条例》毫无关系！另外，环境损害，还包括对人的损害，《固废条例》该规定何种手段祛除对人的损害？所以这里的表述完全是不准确的。

5.第3款的规定明显不妥。因为政府可以鼓励、引导公众消费行为，但不可能对公众的“消费行为”下命令、提要求，规定“公众应该怎么样消费，不应该怎么样消费”。所以，该条适合放在政府责任条款，作为对政府的义务性规定。并且使用“鼓励”或“支持”的词汇。

第四条〔政府职责〕

县级以上人民政府应当将固体废物污染环境防治工作纳入本级国民经济和社会发展规划，统筹规划固体废物收集、贮存、运输、处置基础设施建设，加强执法能力建设，实施宣传引导，完善监督管理体系，所需经费列入财政预算。

乡（镇）人民政府、街道办事处做好本辖区内固体废物污染环境防治工作。

1.第1款使用的“统筹”二字，与《国法》当中“统筹”二字的含义明显不一致。《国法》是编制城乡建设、土地利用、产业发展等规划时，应当“统筹”固体废物减量、无害化、综合利用等。《省规》的“统筹”完全变了味，成了“统筹”固体废物防治“基础设施建设”，把“防污染”变成了“抓建设”。

2.“实施宣传引导”是各级人民政府的职责，并不仅仅是“县级以上人民政府”的职责，因此第1款当中规定“实施宣传引导”似乎只有“县级以上人民政府”才有此职责。因此，这样规定是不妥当的。而且，把“实施宣传引导”放在这个地方，与其他几个规定也不对称，逻辑混乱。

同时，该条中只是“县级以上”的“经费列入预算”，那么乡镇级呢？乡镇级不需要预算，还是可以由上级随意划拨开支？

3.建议将“实施宣传引导”与第3条第3款的意思合并，沿用《国法》第6条第2款的规定，作为《省规》第4条的第3款的内容。(www.xing528.com)

第五条〔部门职责〕

县级以上环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境防治工作实施统一监督管理。

县级以上人民政府有关部门按照各自职责分工，负责固体废物污染环境防治的相关工作。

该条存在的问题是：

第2款第2句的“负责……相关工作”与《国法》规定的部门在各自职责范围内的“监督管理工作”不一致，有明显弱化部门职责之嫌；同时不使用“监督管理工作”的用语，也让相关部门会放松、甚至忽略掉自己的管理责任，将管理责任完全推给环保部门。

因此，建议第2款当中的“负责……相关工作”改为“负责……监督管理工作”。从而与《国法》对部门职责的规定相一致。也减轻有可能给环保部门造成的巨大工作压力。

第六条〔目标责任考核〕

各级人民政府应当建立和完善环境保护目标责任制，将固体废物污染环境防治工作纳入政府和部门年度目标管理，作为主要负责人政绩考核的重要内容。

该条存在的问题是：

环境保护目标责任制是我国现行的环境管理八项制度之一，是我国环境体制中的一项重大举措。它是通过签订责任书的形式，具体落实到地方各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度。固废防治是该制度的当然内容之一。把该制度在此单列成一条，没有必要，也没有任何意义。另外，我国现行的环境管理，除了目标责任制以外，还有《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等，这些新制度比目标管理严格多了。所以，建议删除第6条的规定，因为该条的存在明显无足轻重，应该补充一些政府防治固废污染的义务性规范。

第七条〔政策措施〕

县级以上人民政府应当采取财政、税收、价格、政府采购等经济、技术政策和措施，调整产业结构，鼓励先进工艺技术的研究开发和推广应用，减少固体废物产生量，提高固体废物回收率和综合利用率。

鼓励环保志愿者、社会公众和其他社会组织参与固体废物污染环境防治的公益性活动，鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。

鼓励社会各类投资主体参与固体废物处理处置项目建设运营，促进固体废物污染环境防治产业发展。

该条存在的问题是：

1.第1款当中的“价格”手段，根据政府权力清单，政府仅对“危险废物处置”和“生活垃圾处理”两项收费标准有定价权，而且，这种定价权也很难有弹性空间用于政策操作。因此，此处突出“价格手段”并无太大意义，建议删去“价格”两字。

2.再从语法上看，第1款当中的“财政、税收、价格、政府采购等经济、技术政策和措施”语法也不对，因为不管财政，税收，价格，还是政府采购，都不是技术政策。而且，该条款接着的“鼓励先进工艺技术的研究开发和推广应用”本身就属于技术政策，与前面的“技术支持”表述也重复。所以，建议前面一句应该改为“财政、税收、政府采购等经济政策和措施”。

3.第2款当中的“环保志愿者”无疑属于“社会公众”；但“环保志愿者”和“社会公众”加在一起也不是社会组织。因此“其他社会组织”表述中的“其他”二字源于何处就不得而知。所以，第2款可以修改为：“鼓励公众和社会组织参与固体废物污染环境防治的公益性活动，鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。”

第八条〔职业健康〕

直接从事危险废物、生活垃圾收集、清运、处置的人员，由所在单位对其进行岗前职业培训，配备防护装备，定期组织健康体检，依法办理社会保险或者意外伤害保险，保障其享有的休息、休假、疗养等权利。

1.对“生活垃圾收集、清运、处置的人员”“定期组织健康体检”的规定，意味着单位对所有清洁工也要安排“定期体检”，这种规定与目前的现实需要存在太大差距，还可能引起太大纷争。而且，一般的生活垃圾也不存在能够预见的危害性。所以，该规定显然多余也不现实，建议删除。但可以保留对“危险废物”处置人员的上述规定。

2.“依法办理社会保险或者意外伤害保险，保障其享有的休息、休假、疗养等权利”的规定纯属“多此一举”，因为《劳动法》及其相关法律法规均已有明确规定；此内容也与《固废法》毫无关联，建议删除。

第九条〔环境责任保险〕

产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的单位和个人可以参加环境污染责任保险，提高对环境污染事故损失的赔付能力。

该条存在的问题是：环境责任险是自愿保险，此处做这么个没有任何效力的规定，没有任何意义。建议删除。

另外，如果需要保留此条款，可以改为“政府鼓励利用和处置危险废物的单位和个人参加环境污染责任保险”。

总则

该部分起码少了四部分内容。

草案有很多内容，甚至个别条款的整条内容都与《固废法》关系不大，如第6条、第9条。但原本应该属于固废法的内容，有太多内容没有写进草案，比如以下内容。

1.没有奖励条款规定（《国法》第8条）。

2.少了检举控告权规定（《国法》第9条）。

3.缺少生活垃圾主管部门（《国法》第10条第3款）。

4.没有对液态废物的规定（《国法》第89条）。

所以，建议对草案继续深入研究，仔细修改。