陕西秦岭生态文明建设的法制思路

从本文前面几部分的论述中，我们看到：在《条例》的立法框架下，陕西秦岭一些重要的环境生态功能（如秦岭的森林炭汇和森林造氧功能）并没有得到特别的重视和保护，秦岭环境保护的现状与十八大以来党中央提出的生态文明建设的一系列要求相比还有很大差距。出现这种情况，最主要的原因就是《条例》还有不完善的地方，以及《条例》的某些规定不能充分适应“新常态”下生态文明建设的需要所导致的。因而，要实现秦岭地区的“山青、水秀、天蓝、地绿”，充分发挥秦岭的生态环境功能，使秦岭的“绿水青山”真正转化为老百姓能看得见摸得着的“金山银山”，重要的突破口就是顺应时代要求，修改并完善《陕西省秦岭生态环境保护条例》，为保护秦岭制定出既能顺应自然，又符合各方需要的新规矩、好规矩。为此，本文提出如下思路：

（一）贯彻生态文明体制改革新理念，修改《秦岭生态环境保护条例》

关于修改《秦岭生态环境保护条例》的必要性和可行性，必须关注的几个事件是2014年4月24日通过并施行的新《环保法》；2015年4月25日中共中央国务院通过并发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》；2015年9月11日中共中央国务院通过并发布的《生态文明体制改革总体方案》。《环保法》是《条例》的上位法，上位法修改，《条例》作为下位法自然需要随之修改；中共中央国务院在不到半年时间内连续发布的两个生态文明建设的规范性文件是环保领域必须普遍遵守的大政方针，所有的工作都必须符合党和国家大政方针的要求，地方立法同样需要符合党和国家的大政方针。

1.2015年1月1日开始施行的新《环保法》相对于旧《环保法》有许多根本性的改变，如确立了“保护环境是国家的基本国策”（第4条第1款）；“使经济社会发展与环境保护相协调”（第4条第2款）；“坚持保护优先”的原则（第5条）等。这些新确立的理念和原则，首次旗帜鲜明地指出了“经济发展”必须要让道于“环境保护”，把“环保优先”真正落到了实处。这就从根本上改变了以往涉及这两个问题时，总是陷入经济发展与环境保护孰轻孰重的争议当中，甚至要求“环境保护”服从于“经济发展”，把环境恶化当成是经济发展的必然代价的错误认识。在《条例》的第1条，在“保护优先”之前突出“统筹规划”，就明显留有“经济发展”不能完全让位于“环保优先”的传统思维，因此，有必要对《条例》进行修改，牢固树立起环保优先的理念。

2.中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》明确了我国未来生态文明建设的指导思想、基本原则、主要目标、具体做法、政策手段等内容，特别是未来5年（至2020年）生态文明体制改革的理念、原则和必须建立起来的八项环保新制度等，这些规定如何落实？而且，两个规范性文件都明确了“绿水青山就是金山银山”“自然价值就是自然资本”的理念，特别是《生态文明体制改革总体方案》提出的在未来5年需要建立的八项制度中，把“健全自然资源资产产权制度”作为首要建立的制度，以解决类似“水源涵养”“退耕还林”“森林碳汇”等“环境功能性价值”[15]这种自然资产的价值实现问题，这些创新理念与制度都与山区环境保护，与承认和实现山脉的环境生态功能及其功能价值息息相关，因此，《条例》必须适时修改并纳入这些新改革内容，以推动我国生态文明建设的早日实现。

（二）明确并落实财政扶持手段的法律规定，确认并保护因环境保护产生的新的利益形态，保障秦岭环境保护的公平与正义

如前所述，《条例》主要规定了三种经济扶持手段：（1）专列财政预算；（2）建立专项资金；（3）构建生态补偿制度。但该三项经济扶持手段如何建立，资金来源，资金额度，扶持对象和范围，实施主体，资金取得程序等，在《条例》中，并没有作出明确规定。因而，影响到这些经济扶持手段的建立与作用的正常发挥。

1.《条例》第9条第1款规定设立“财政预算”是为了“秦岭生态环境保护”，但因为《条例》没有明确如何设立以及具体额度，因此，设立财政预算的规定基本没有落到实处。究其原因可能比较复杂：地方财政能力、地方经济社会重点问题、秦岭在各地方经济社会发展中所占比重（如西安市比重小，但陕南三市比重就大）、地方官员“为官一时”的政绩表现等等方面，加之对是否设立预算又没有硬性考核规定，就导致预算设立的规定形同虚设。因此，要解决这一问题，最核心的是要针对不同地区明确财政预算用于保护秦岭生态环境的比例，起码应该区分秦岭为主的地区和其他地区两种类型，再确定不同地区预算在总预算当中的各自比重，同时规定支出方向以及各具体方向的预算资金使用比例。这样，就有可能落实秦岭生态环境保护的财政预算规定。

2.《条例》第9条第2款规定建立“专项资金”是要用于“秦岭山区基础设施建设”，但《条例》并没有明确“山区基础设施”的具体内容，这就导致“专项资金”的建立缺乏明确的依据。因为，不管是山区污水、垃圾集中处理，还是河道、水资源的整治，只有明确了基础设施的内容，才可能有针对性地确定“专项资金”使用的具体范围和数量，也才能避免借山区基础设施建设之名大兴土木，把有限的财政专项资金用于城镇建设或挪作他用。所以，《条例》的修改，应该明确山区基础设施的具体范围、建设的顺序和完成的时间要求，才可能确保专项资金有针对性地、并符合客观实际地建立起来，并能发挥应有的作用。

3.《条例》第10条规定“健全生态环境补偿机制，依法对秦岭生态环境保护地区给予经济补偿”。《条例》的这条规定在当时情况下是很超前的，因为在新《环保法》正式公布之前，国家立法并没有明确生态补偿的内容。正因为如此，《条例》关于生态补偿的内容不能得到很好的落实就在所难免。按照新《环保法》第31条的规定，生态补偿主要采取国家“财政转移支付”、受益地区对保护地区的协商补偿和市场补偿三种补偿方式。[16]《条例》也应依循这一思路设计省域内的生态补偿制度，按照国发[2014]71号文件《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中有关“完善省以下转移支付制度”的意见，《条例》在完善生态补偿制度时应加入“增加省级财政对重点生态保护市县的转移支付力度”的内容，同时，应加入“省政府协调受益市县和保护市县通过协商或者按照市场规则进行地区间生态保护补偿”。这样规定，生态补偿的主体以及当事双方的权利义务就相对比较明晰了，也有利于补偿制度的进一步具体化。特别是我省“引汉济渭”工程的实施，也为开展省内不同地区之间的生态保护补偿提供了更大的实践空间。

（三）加强南水北调中线水源地保护，把汉丹江流域明确为南水北调中线工程水源地，并对汉丹江流域水源保护设立专门条款，确保一江清水供京津

在《条例》中增加南水北调中线工程水源地保护条款，应借鉴并吸收陕西省人民政府2014年3月17日第4次省政府常务会议审议通过并发布的陕政发[2014]15号文件《陕西省汉江丹江流域水质保护行动方案（2014年～2017年）》（以下简称《实施方案》）的相关规定，把省政府实施的行之有效的水源保护政策有条件的转化为地方立法。增设的南水北调水源地保护规定应该明确、清晰，具有可操作性，应主要包括以下内容：

1.应明确规定出省断面水质标准类别。借鉴《实施方案》的规定，《条例》增设的出省断面水质规定应包括：（1）汉丹江干流出省断面水质应规定为Ⅱ类水质。《实施方案》规定2017年之前丹江干流出省断面水质保持Ⅲ类，之后提高到Ⅱ类。按此规定，2017年之后丹江出省断面水质必然有条件达到Ⅱ类。因此，《条例》应把出省断面水质统一规定为不低于Ⅱ类（汉江的现状是一直维持在Ⅱ类标准）。（2）与汉丹江干流出省断面水质类型相配套，《条例》对汇入汉江和丹江的一级支流水质也应该有相应规定。为了确保干流水质维持Ⅱ类水，因此，对汉丹江支流水质的规定应确定不得低于Ⅲ类水标准。两江干流省内各市、县（区）界断面和主要支流入干流水质稳定达到Ⅱ类水标准并不得低于《条例》实施之前的水质标准。确定相对偏高的水质标准，强力促进沿江市县加强水源保护，为南水北调尽心尽力。

2.应明确相关保障措施规定。为了达到并维持汉丹江干流及主要支流Ⅱ类水水质标准，有必要在《条例》中规定相关的保障措施。这些保障措施应集中在以下几个方面：（1）汉丹江沿线经济结构定位。应明确汉丹江流域经济结构应以特色农业、山林特产业和生态环境产业为主，与旅游业、加工业和服务业等清洁产业相配套，并把增值自然资产[17]作为新的产业形态和增长点。（2）解决汉丹江流域的工农业污染。加大汉、丹江流域退耕还林力度，实施造林绿化，建设生态湿地和天然保护林，限制在敏感水源区开展网箱养鱼及其他养殖项目，严格管控游船、货船运营等。[18]关停并禁止审批所有污染性工业项目，关闭汉丹江干流及主要支流的全部排污口，禁止沿岸村庄生活污水排入汉丹江等，从根本上消除有可能污染汉丹江水质的所有源头。（3）生态移民。移民有扶贫移民、地质移民、生态移民三种类型。扶贫移民着重把偏远落后地区居民迁移到交通便利、经济发达地区，以改变贫穷面貌；地质移民主要是为了躲避有可能发生的地质灾害而进行的移民；生态移民是对于居住在自然保护区、环境破坏严重、生态脆弱以及自然条件恶劣等地区的居民所进行的移民。为了南水北调水源地保护，从源头上消除水源污染，《条例》应明确规定汉丹江流域生态移民的规模和时间表。修法时应避免两个认识误区：一是把生态移民与扶贫移民相混淆。应该认识到身居“绿水青山”之中的人，其实是守着“金山银山”的，他们本质上并不贫穷。要移民，必须对所移之人和家庭拥有或占有使用的“自然资产”利益给予充分的关照。二是把生态移民与地质移民相混淆。必须改变省内某些部门把陕南山区的许多移民定位为地质移民的错误认识[19]，必须明确汉丹江流域的所有移民都是基于南水北调水源保护之需要的生态移民。

3.应明确政府对南水北调水源保护的支持与激励措施。要确保南水北调中线水源区的汉丹江流域始终维持优良的水质，汉丹江流域地方和人民必然要付出很大努力、作出很大牺牲。为此，《条例》在明确断面水质标准，以及水质保障措施的前提下，也应对政府需要采取的支持与激励措施作出明确规定。主要应包括：（1）经济发展机会成本的弥补。如关停传统污染企业的损失补偿及转产的成本补助，特别是被关停企业员工的生活补助金的透明、足额发放，都应在《条例》或其配套法规中作出明确规定。（2）绿色GDP的承认，以及“青山绿水”的自然价值的“资产化”。在限制产业发展，引导产业转型的过程中，对新兴的诸如“森林炭汇与森林造氧”等新的生态环保行业，必须在《条例》中明确其在绿色GDP中的地位，同时对绿色GDP的价值实现方式与途径作出规定，对当地政府与群众应当取之于绿色GDP的财政与个人收入规定适当的补偿方式。（3）生态移民的补贴与移出地的选择。根据我们调研的情况，总的认识是补贴太少、移出地缺乏永久性。因此，《条例》有必要对移民补贴以及移出地[20]选择作出明确规定，政府不仅应该足额承担移民费用，还应该对移民后的生存及移民家庭转业给予长期补助，确保移民能够移得出、还能留得住，生活更美好。

（四）强化并完善法律责任，按权力（权利）、职责（义务）相统一的原则，完善《条例》关于法律责任的规定

核心是贯彻“史上最严环境法”的精神，在加强政府及其工作人员行政责任的同时，进一步明确企事业单位的环境保护和环境治理行政责任；要加大违法成本，杜绝因违法成本低而放纵违法行为发生的现象，做到权责一致，奖惩分明，让环境保护成为每一个社会主体及个人的自觉行动，共同维护好秦岭的生态环境。为此，修法时应明确以下规定：(www.xing528.com)

1.明确行政机关的责任及其实现方式。《条例》对行政机关及其工作人员的行政责任只有第75条规定的“对于主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分”的规定。该规定存在的最大缺陷就是把行政机关排除在承担行政责任之外，只规定了“主管人员和其他直接责任人员”承担行政责任。那么，行政机关是否应当承担责任以及承担什么样的责任？《条例》虽然未规定行政机关应承担责任，但从《条例》的内容看，第一至六章对省以下政府机关设置了大量权利性条款和义务性条款。这些权利性条款和义务性条款主要有：（1）权利性条款，如监督权、批准权、规划权、审查权、行政管理权、行政处罚权等；（2）义务性条款，如监管义务、奖励与经济补偿义务、合理规划义务、资源保护义务、代为治理义务、移民搬迁与安置义务等。总体来讲，《条例》对政府的义务性规范设置比较多，甚至多于权利性规范，比较好的体现了政府的服务职能。但针对大量权利性规范和义务性规范，仅仅只设置了“第75条”一个责任条款作为对应的责任规范，就必然导致对于大量的行政机构“应当审批而不审批、应当作为而不作为、应当登记而不登记等不履行义务行为，”没有对应的责任规范进行惩处，从而很难保障政府监管的有效性。因此，《条例》修改时，应明确行政管理相对人可提出行政诉讼，对造成行政相对人损失的，可要求行政赔偿等规定。这样规定，既有利于保护行政相对人的利益，也便于全社会监督政府依法行政。关于行政主体究竟应当承担何种方式的行政责任，应主要选择恢复名誉、返还权益、撤销违法行政行为、纠正不适当行政行为和行政赔偿等具体方式。通过这些责任方式不仅对行政机关一般性的违法行为进行惩处，对行政主管部门滥用处罚权及渎职行为对行政相对人造成损失应当承担的行政及民事赔偿责任也应作出具体明确的规定。

2.明确“降级、降职、开除”三种严重的行政处分的适用情况。《条例》第75条对于行政机关主管人员和其他直接责任人员只规定了“依法给予行政处分”，但并未明确应该针对何种行为给予何种行政处分。《中华人民共和国公务员法》第56条明确规定了对公务员的“处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。”等几种方式，建议结合《行政机关公务员处分条例》的规定，对于严重的环境生态行政违法违纪行为，依法应该给予降级、降职、开除处分的违法情形，进行归纳和列举；同时，对于适用警告、记过、记大过等比较轻微的行政人员环境违法违纪行为，应明确规定按《行政机关公务员处分条例》的规定执行。如此规定，对于政府机关主管人员及其直接责任人员会产生比较大的警示作用、也方便行政相对人以及社会大众广泛监督对违法违纪行政人员的行政处理，督促行政主管人员依法行政，正确履行环境职责与义务。

3.加大企事业单位和个人的环境保护和环境治理责任。《条例》对于企事业单位或个人的行政处罚明显偏轻，不足以震慑单位或者个人的生态环境破坏行为。《条例》仅在第66条、第71条针对“禁止开发区的生产开发”和限制开发区的“房地产开发”两种情形，规定了50万～200万元的罚款处罚，其他的违法活动的处罚额度基本都在20万元以下。此外，第67条规定对毁坏树木的处“毁坏树木价值一倍以上五倍以下的罚款”，如此罚款对林木破坏者明显微不足道，因为保护区的树木，并不仅仅是自然存在的树木，更是稀缺性生态利益的承载客体，其发挥的环境生态价值与树木的经济价值相比，不知大出多少倍。但仅按树木自身市场价值处罚，是根本不可能有效惩处违法行为的。对生态环境破坏行为的偏轻性处罚往往导致违法成本很低，这可能是违法行为屡禁不止，甚至顶风作案、破坏生态环境的根本原因。因此，《条例》修改时，应该认真研究处罚额度，充分评估处罚对象的经济价值及环境功能价值，贯彻“史上最严环境法”的精神，加大处罚力度，在政策法律允许的范围内大幅度提高罚款额度，设置的罚则要足以震慑环境违法者，真正发挥保护“绿水青山”的积极作用。

（五）其他问题的修改

本文第三部分谈到了《条例》存在的其他具体问题，主要列举了三个。除了已经列举的三个具体问题之外，本部分进一步将这些问题归纳为八个具体的问题，并对这八个具体问题的修改与完善提出有针对性的建议。这些建议主要有以下内容。

1.应进一步明确“增加森林覆盖率”的规定。《条例》第21条规定应“提高森林覆盖率”，但并未指出“提高”的标准和具体要求。因为各地森林资源及自然环境差异很大，如果明确规定提高的幅度确实存在很大的困难。但在修法时，建议把“提高森林覆盖率”修改为“确保每年的森林覆盖率比上年有所提高”，这样规定，虽然不能确定提高的具体幅度，但对当地政府提出了明确具体的要求，避免了对原规定“增加森林覆盖率”当中的“增加”作其他扭曲性解释，比如理解成“在一个五年规划期里提高”，或者在某个长期规划的10年、20年或更多年份内提高。

2.修改秦岭矿产资源开发规划的审批权。由于《条例》第43条规定的“矿产资源开发规划，报省人民政府批准”的规定会导致“开发者批准开发规划”的尴尬情况，因此，本文认为修法时，该审批权应修改为“秦岭矿产资源开发规划，由省人大常委会审批”。这样规定，就可以避免由政府审批产生的“开发者自己审批开发计划”的尴尬情形。当地人大作为当地最高的权力机关，具有广泛的代表性，而且，人大本身并不具有开发矿产资源的经济工作职能，因此，由其审批是比较恰当的。

同时，《条例》第16条规定的“生态环境保护总体规划，报省人民政府批准实施”，存在同样的问题。本文认为，秦岭地区的“生态环境保护总体规划”理应属于当地地区“经济社会发展规划”的当然内容，可以包含在经济社会发展规划当中，也可以作为独立于当地“经济社会发展规划”的规范性文件，但都应与“经济社会发展规划一并报省人大批准实施”。

3.细化并明确“移民搬迁”的规定。本文认为《条例》第57条关于移民搬迁的规定是不明确的，因此修改时应主要明确以下两个问题。一是关于移民搬迁规划，应具体包括“移民搬迁规划”和“移民搬迁行动计划”两种。“移民搬迁规划”应由县级以上政府制定，内容应该着重于移民搬迁的主要政策措施和基本方案，包括搬迁位置选择的基本原则和移民安置的总体方案；“移民搬迁行动计划”，应该规定由直接负责移民搬迁的政府部门或基层政府以及具体实施移民搬迁的单位制定，内容应该包括搬迁的具体政策，补贴与安置的费用分配、搬迁步骤、搬迁时间表等具体内容。二是移民搬迁的依据，《条例》规定的“根据经济社会发展状况”应修改为“根据环境保护需要和生态脆弱程度确定移民搬迁规划”，从而把秦岭山区的移民搬迁完全纳入秦岭生态文明建设的大格局中，克服当下把移民搬迁与扶贫、与地质灾害相挂钩的不当现象，解决移民搬迁动力不足以及存在的不确定性等问题。

4.深入落实公众参与，充分汲取公众意见。《条例》第14条第2款规定的规划及建设项目涉及当地居民切身利益的“应当征求当地居民的意见”。建议《条例》修改时，该条规定应修改为“应当征得当地大多数居民的同意”。理由是：（1）避免长官意志影响当地群众利益，杜绝因此引起群体性突发事件发生；（2）防止“政绩工程”、政府短期行为等对当地生态环境的影响和破坏，如在风景名胜区违规批建或放任违建别墅或其他高档住宅区建设等。（3）充分体现并尊重当地居民拥有或占有使用的“绿水青山”就是“金山银山”的理念，尊重当地居民的自然资源权益，确保实现当地居民取之于“自然资产”的经济利益。

5.完善退耕还林举措，扩大退耕还林成果。《条例》第25条规定“秦岭25度以上的坡耕地应当逐步退耕还林（草）”。《条例》公布至今已经8年有余，那么，“逐步”要到什么时间？“逐步”的步幅到底应该多大？这条规定没有给出清晰的界定。使得该条规定没有任何法律强制性，也没有落实和完成的时间表。从理论上讲“25度以上的坡耕地”是水土流失的主要根源，[21]因此，《中华人民共和国水土保持法》第20条明确规定“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物”。现在来看，“逐步”的规定本身就是与《水土保持法》的规定相抵触的。许多省市，如山东省、重庆市、云南的昆明市，包括我省的延安市等地均已经实现了“25度以上的坡耕地”全部退耕还林（草）。保护秦岭是国家战略，我省作为第一个出台《陕西省秦岭保护条例》的省份，在“25度以上坡耕地退耕”问题上更不应该懈怠和落后。因此，建议修法时，应明确规定“25度以上的坡耕地应当退耕还林（草）”，删除原规定中的“逐步”二字。当然，例外是类似安康的古梯田，很难再将其定义为坡地，这些古梯田自然也就不在退耕还林之列。

6.强化矿产资源开发单位的治理和赔偿责任。《条例》第46条规定矿产资源开发造成生态环境破坏和地质灾害的“开发单位不履行治理责任或者治理不符合要求的，由有关行政主管部门组织代为治理，所需费用由开发单位承担。”在本条规定中增加了行政主管部门的“代为治理责任”，该责任是借鉴了国务院《地质灾害防治条例》第42条的规定：“对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令限期治理；逾期不治理或者治理不符合要求的，由责令限期治理的国土资源主管部门组织治理，所需费用由责任单位承担”。结合该两条规定，可以看出，《条例》的上述规定存在的问题是：（1）把开发造成的“生态环境破坏”与“地质灾害”完全等同，前者是资源开发活动引发的外在负效应，是与开发活动相伴随的常态现象；而地质灾害则是突发的，如“山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等”。对于地质灾害，不服从“限期治理”或治理不符合要求的，采取“代为治理”是紧急消除危害的最佳途径。但对常态的“开发性活动”的“负效应”需要的是“边开发、边治理”，不可能采取“算总账式”的代为治理。（2）另一方面，如果对“开发性破坏”实施“代为治理”，无疑会减弱企业单位对治理的重视程度，甚至其治理意愿。但同时会极大增加“有关行政主管部门”治理的负担和治理责任，这就有可能导致另一个后果：就是行政单位针对“代为治理”出现消极情绪。因此，“代为治理”是不适合对开发性生态环境破坏的治理的。就算只是针对地质灾害的治理，相关法律已有明确规定，《条例》再作规定也无必要。因此，建议修法时删除第46条的第2款。

7.纠正措辞含糊的法条用语，给企事业单位提供明确的行为指引。《条例》第55条规定“秦岭城镇乡村建筑物及环境设施的设计和建设，应当与当地生态环境相协调”，该条规定的“建筑”与“环境”相协调，作为文学用语，甚或建筑审美用语，应无疑义，因为它起码给人制造了把所有美好的“建筑”与“环境”想象到一起的思维空间。但作为法律用语，此处要求的“相协调”，究竟怎么才算相协调了？比如在风景秀丽的山谷小镇，是高大的建筑，还是低矮的建筑；是中式的风格，还是欧式的风格；是小木屋，还是水泥房子才算是与周围“环境”相协调的？就比如柞水山谷的“安得鲁西亚荷兰小镇”的粉色别墅与周围的生态环境“相协调”吗？或许根本给不出大众都能认可的答案。所以，建议在修改《条例》时删除类似让人不知所云的法律条文，给出明确的、让单位和个人能准确判断“该做什么，不该做什么”的行为范式。

8.注重垃圾及污水处理设施的管护及运行管理，确保相关处理设施的正常运行。《条例》第58条规定：“在秦岭的城镇应当逐步建立、完善生活污水处理、生活垃圾无害化处理、供排水等公共设施，在秦岭的农村推广和普及使用沼气，人口相对集中的村庄应当加强生态环境保护和公共卫生管理，统一规划建设生活垃圾、污水排放等收集处理设施。”该条规定核心有两个含义：一是城镇“逐步建立”垃圾处理与供排水的“公共设施”；二是人口集中的村庄（简称“大村庄”）加强垃圾、污水“收集处理设施”建设。从中可以看出，该规定存在的不足及解决的思路应该是：（1）近几年来，受益于南水北调工程，依靠中央和省政府的财政支持，山区城镇（主要是县城）已经“逐步建立”起了垃圾处理与供排水的公共设施，下一步修法时，核心应该转向“公共设施”的运行管护，要确保其正常运转，需要通过立法明确运行的“资金保障”以及强有力的运行监管。（2）大村庄除了应建立起垃圾及污水的“收集处理设施”，接下来的问题就是确保持续运行的费用如何保障？因为对村庄而言，即便从农户收取一定的费用，但仍然极其有限，要确保设施的正常运行，资金的保障显然是最大的困难。所以，《条例》修改时，应该明确大村庄的“收集处理设施”所需资金的来源渠道。（3）除了城镇和大村庄，对小村庄和分散居住的村民、零星分布的农家乐，其垃圾和污水的处理也应当加以适当规定，虽然因客观原因可能做不到“集中处理”，但应明确小村庄、农家乐以及分散住户的生活垃圾不能随意抛洒，应该选择适当地点自行安全填埋处理，并严禁污水直排河道，避免造成面源污染和水源污染，确保秦岭生态文明的早日实现。

●本文为李永宁教授2015年10月参加陕西省人大组织的《陕西省秦岭生态环境保护条例》执法检查，在检查了渭南和商洛对《条例》的贯彻落实情况后，撰写的一篇研究报告，报告提交给了陕西省人大。同时，在2016年8月赴我国台湾地区参加“区域环境法治”两岸环境法论坛时，该报告的简写版被收录入会议的论文集。