西部地区资源环境法律问题研究：生态补偿对生态保护地区的意义

（一）“生态补偿”的涵义正名

2014年4月24日，我国全国人大常委会通过了新修订的《环境保护法》（以下简称“新《环保法》”）。作为我国环境资源保护的基本法，新《环保法》第一次把生态补偿制度写了进去。新《环保法》第31条明确规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”从新《环保法》对生态补偿的规定可以看出，法律对生态补偿的规定主要还是一种“宣言性立法”，[6]同时，该规定与人们一直以来的理解也存在细微的区别，这种区别对于推动生态补偿研究有正本清源、继往开来的作用。

新《环保法》用了“生态保护补偿”的概念，而不是人们惯用的“生态补偿”概念，差别只在增加了“保护”两个字。这两字的差别，就使得新《环保法》的规定与现有的理论、政策争议做了很好的切割。因为，长期以来我国理论与政策界对生态补偿的研究有明显泛化的趋势，学者们创造了许多概念，如把生态补偿定义为“为维护、恢复或改善生态服务功能，调整相关利益者的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有激励性质的制度”。[7]流域生态补偿“是指在流域范围内，由流域生态服务的受益者向生态服务的提供者、利益受损者进行补偿，对流域生态的破坏者进行收费，并对流域内的生态系统、自然资源和环境进行恢复性补偿”；[8]还有“矿产资源生态补偿机制应该是针对矿产资源开采、利用过程中所造成的矿区环境污染、矿区生态系统的破坏和矿产资源的浪费等问题，而采取的一系列整治、恢复矿区生态环境措施的制度”[9]等。在这些概念及研究中既有对保护环境所创造利益，即功能性价值的补偿，如流域上游水源涵养；也有对因资源开采造成生态恢复的补偿，还有对污染环境引起的环境治理的补偿，如“内化外部成本”或对“破坏者的收费”。导致“生态补偿”的含义几乎是无所不包。从经济学的角度看，就是既有对环境正外部性的补偿，也有对环境负外部性的补偿。但事实是：环境污染和生态破坏这些负外部性活动，本来就是传统环境法着力解决的问题，如法律规定的“排污收费”以及对污染“损害后果”的赔偿。因此，由这些负外部性活动所产生的利益矫正关系，属于传统的社会关系而非新生的社会关系，也就无需新设制度去解决它，在现行法律框架下就可以依法解决这些问题。所以，生态补偿只能是对“生态保护”的补偿，核心在“保护”，是对现代社会人类自觉保护环境行为的法律回应，是对由保护活动所生成利益的补偿。只有这样理解，才能厘清生态补偿的范围，也才能真正实现生态补偿。新《环保法》正是在这种意义上使用了“生态保护补偿”的概念。

（二）生态补偿的立法现状

1.主要的法律规定

生态补偿在我国属于一个新的法律现象，就立法层面而言，产生于上个世纪末。最早是在1998年修改森林法时提出来的。《森林法》第8条之六规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”

2004年10月21日国家财政部、林业局共同发布了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》，同时废止了2001年制定的《森林生态效益补助资金管理办法（试行）》。

2007年9月国家环保总局发布了《关于建立生态补偿试点工作的指导意见》开始了生态补偿的试点工作。提出“研究建立自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点领域”生态补偿机制。

2008年修订的《水污染防治法》第7条规定“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制”。(www.xing528.com)

2010年修订的《水土保持法》第31条规定“国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度”。

2011年7月19日财政部下发了《国家重点生态功能区转移支付办法》。

2014年4月24日新修订的《环保法》第31条明确规定“国家建立、健全生态保护补偿制度”。

2.立法存在的问题

生态补偿已经是我国法律明确规定的一项制度，但目前我国还没有一部完整的生态补偿法律法规，现有规定除了两个很专业的部委规章《办法》外，生态补偿本身在相关法律当中还主要表现为政策性、倡导性、宣示性的零星规定，几乎没有可诉性，诉讼主体不明确，利益的确定标准不明确，也不可能有法院受理生态补偿案件。补偿在很大程度上还是政策性的，并靠政策推动的。

（三）生态补偿对生态保护地区的意义

陕西省陕南三市（汉中、安康、商洛）是南水北调中线重要的水源地，发源于汉中宁强县的汉江（包括其最大支流丹江）是南水北调中线取水口湖北丹江口水库的核心水源。丹江口水库汇流区总面积约80 000平方公里，其中62 335平方公里在陕西省境内，约占汇流区总面积的78％；丹江口水库年入库总水量约398亿立方米，仅汉、丹江每年的流入量就有约290亿立方米，占丹江口水库年入库水量的近70％。[10]此外，陕南三市所在地的秦岭还被誉为“中国之肺”，[11]是我国最重要的地理分界线，在调节气候、森林碳汇造氧、涵养水源、保持水土、增加生物多样性、保护濒危动植物等方面都发挥着显著的、不可替代的积极作用。为确保“一江清水送北京”、为让“中国之肺”健康呼吸，陕南三市人民付出了巨大的努力和牺牲，他们既要保护环境，还要忍受为维护良好环境所付出的发展机会损失，如关停大量工业企业、禁用化肥农药、限制开发与禁止开发等。因此，“陕南三市”毫无争议地是我国生态保护的典型地区，[12]也是生产和制造环境功能性价值最富集的地区。这些特点，就使得陕南三市成为我国获得“生态保护补偿”的核心地区。

作为获得生态保护补偿的核心区域，得到原本应得到而过去却从未得到的利益补偿，自然就构成为陕南三市经济发展的新的增长点。要让绿水青山真正转化为“金山银山”，三市人民世代为保护环境所付出的劳动被立法所承认，劳动的成果——“绿水青山”及其环境生态效益经由“补偿”实现其价值，三市的GDP将因此被赋予大量绿色的成分。环境保护将不再是导致陕南三市贫困的原因，也不再是三市人民的负担，将成为三市人民收入的重要来源。当三市人民真正并充分得到保护环境的利益的时候，这种收入增长也必然会催生新的产业形态。如（1）以获得“补偿”为目的的专业性生态服务型企业，象植树造林、水土保持、生态修复、野生动植物保护等专业性环保企业；（2）为推进环境生态保护，强化保护功能的科技性服务型企业，如环境保护技术及设备开发与生产等专业性公司；（3）为打包并便捷环境服务，实现服务价值而形成的碳汇市场、碳交易市场和生物多样性交易市场等。这些具体增长将是可预期的发展形态，随着三市人民收入的增长，三市经济社会结构的变化对发展模式、产业类型、企业形态等都将产生更多积极的影响和更大的推动作用。