《西部地区资源环境法律问题研究》解启生态补偿 全方位改善生态

（一）相关规定及意义

资源有偿使用制度是指“国家采取行政法律手段使开发利用自然资源的单位和个人支付相应费用的一整套管理制度”[1]。2007年出台的我国《物权法》第119条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”其他资源类法律法规，如《土地管理法》《矿产资源法》《水法》等，都明确规定了国家对相关资源实行有偿使用制度。所以，从现行法的规定看，“资源有偿使用”已经毫无争议地成为我国现行法的重要原则之一。但2013年11月召开的中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中仍然强调要“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”。强调“加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，调整严重污染和地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地、河湖休养生息。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度”。从中央文件的这些提法中似乎可以体会到我国现行“资源有偿使用”原则实施的效果并不理想，因而才需要进一步强调。那么“资源有偿使用”存在的问题究竟是什么呢？2015年9月11日，中共中央国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》更明确地指出，到2020年要“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。根据该“目标”定位，似乎可以看出我国资源有偿使用制度所存在问题的端倪，主要是资源产权制度不清晰、所有者不到位、所有权边界模糊三个方面。在这些问题存在的情况下，要实施资源有偿使用，基本的主体和对象物都将难以确定。

（二）资源的含义及形态

《辞海》对资源的解释是：“资财的来源，一般指天然的财源”。联合国环境规划署对资源的定义是：“所谓资源，特别是自然资源是指在一定时期、地点条件下能够产生经济价值，以提高人类当前和将来福利的自然因素和条件”。所以，资源就是指“在一定的历史条件下，人类为了生产和生活的需要可以利用的物质和非物质因素”。[2]资源存在的形态是多种多样的，《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”；《物权法》第46条规定“矿藏、水流、海域属于国家所有”。第47条规定“城市的土地，属于国家所有。”第48条规定“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。”第49条规定“法律规定属于国家所有的野生动植物资源，属于国家所有。”《宪法》和《物权法》对资源所有权的规定，虽然没有明确列举出资源的各种存在形态，却间接地指出了我国自然资源的基本形态，即法律保护的自然资源主要有：土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、野生动植物等。但这些是否穷尽了自然资源的存在形态？即除此之外，还有没有别的资源形态的存在？笔者认为，按照资源的根本属性，即具有经济价值以及人类的可利用性来看，现实生活当中还客观存在着许多能服务于人类生产和生活需要，并能够为人类利用，或者事实上已经为人类所用的“物质和非物质因素”，如环境和生态就是这样的“物质和非物质因素”。

可见，《宪法》和《物权法》并未有意识的想要穷尽自然资源的存在形态，《宪法》第9条和《物权法》第48条都使用了“等自然资源”的表述，显然《宪法》和《物权法》对“资源”的规定并不仅仅局限于上述法条中列明的几种“物质和非物质因素”，这就意味着除此之外的其他“物质和非物质因素”，只要符合“有价值并能为人类所用”的根本属性，也应该是《宪法》和《物权法》保护的自然资源形态。(www.xing528.com)

“环境”作为自然资源，具体表现如环境优美、舒适，适宜人类生存等特征。环境被认为是公共物品，[3]具有公共性特征。当私人（包括单位）的活动给环境造成影响：改善（积极影响）或者破坏了（消极影响）环境，那么，要么促使环境更优美而产生“增殖性利益”，要么使原有环境变坏导致“环境损害”，这时候自然需要设置相关救济制度对这种“附加的影响”加以解决。对于增值环境利益的，利益的制造者（或者环境保护者）理应得到生态利益补偿；对于破坏或者降低原有环境质量的，污染者（或生态破坏者）应该消除和赔偿由其行为引起的环境损害。

“生态”作为自然资源，具体表现如协调、可持续、功能性价值等特征，如河流上游水土保持对下游的好处就表现为“水土保持”所产生的对下游的功能性价值。[4]私人（包括单位）的活动，可能制造功能性价值，也可能导致功能性破坏或者降低原有的功能性利益，因此，也需要相关制度加以解决。其中，对功能性价值制造者，也需要通过补偿其利益来确保环境保护的积极性与可持续性。而且，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到的“逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间”。显然是对“生态空间”也要“有偿使用”，反映了中央路线方针对确认“生态”成为资源的明显用意。

这些内容对于完善生态补偿制度的启示主要是：（1）中央政策明确承认了有许多资源形态并未实施有偿使用制度，需要完善资源有偿使用制度；（2）环境、生态，甚至生态空间都属于资源形态，都应该有偿使用；（3）对“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间”[5]的有偿使用，应该确认与该“生态空间”利益相关的主体及各自的权利边界，并对“保护者”进行价值补偿。这些进一步构成完善和科学构建生态保护补偿制度的理论及政策基础。