实现绿水青山就是金山银山的路径选择

《十八大报告》《十八届三中全会〈决定〉》《加快推进生态文明建设的意见》在强调生态文明建设，树立绿水青山就是金山银山理念的同时，都不约而同地提到要建立健全资源有偿使用和生态补偿制度。特别是《生态文明体制改革总体方案》，在谈到未来五年所要建立的制度时，更是明确把“健全资源有偿使用和生态补偿制度”作为8项制度的第一项。所以，“绿水青山就是金山银山”的实现路径无非两个方面：资源有偿使用制度和生态补偿制度。

（一）资源有偿使用制度

资源有偿使用制度是指“国家采取行政法律手段使开发利用自然资源的单位和个人支付相应费用的一整套管理制度”。[11]

我国在20世纪80年代开始实施资源有偿使用制度，在此之前，采取的是资源的无偿划拨制度。20世纪80年代中后期最先在土地、矿产资源等领域实施有偿使用。2015年12月12日，我在期刊网上以“资源有偿使用”作为关键词进行了搜索，从搜索的结果可以看出资源有偿使用研究的大致脉络。

表4-1

从表4-1所列数据看，我国对资源有偿使用的研究大致经历了三个阶段，（1）1984年～2005年为初创阶段；（2）2005年～2009年为立法活跃阶段（我猜测是围绕《物权法》立法引起了许多讨论）；（3）2010年以后进入观念确立阶段。在这三个阶段，80年代属于探索时期，最初的研究集中在运用马克思主义劳动价值论论证资源有偿使用的必要性和合理性。90年代前后进入逐步立法阶段。21世纪以来，资源有偿使用基本成为社会共识，进入制度建立与完善阶段。

从立法过程看，1986年6月25日通过了《中华人民共和国土地管理法》，1988年12月23日根据宪法修正案对该《土地管理法》进行修改时，增加了：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让；国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1986年公布的《矿产资源法》第5条规定“国家对矿产资源实行有偿开采。开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”1988年公布实施的《水法》，2002年修订时，在第7条增加了“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”的规定。(www.xing528.com)

2007年出台的我国《物权法》第119条规定：“国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。”所以，从现行法的规定看，从最先的《土地管理法》到《物权法》，“资源有偿使用”已经毫无争议地成为我国现行法的重要原则。但十八大报告、十八届三中全会《决定》、《推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》都明确提出“健全”或者“完善”资源有偿使用制度，这就充分说明我国资源有偿使用制度还存在许多问题，实施的效果也不能让人完全满意。那么“资源有偿使用”存在的问题究竟是什么呢？《生态文明体制改革总体方案》指出，到2020年要“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。根据该“目标”定位，似乎可以看出我国资源有偿使用制度所存在问题的端倪，主要是资源产权制度不清晰、所有者不到位、所有权边界模糊三个方面。在这些问题存在的情况下，要充分实施资源有偿使用，基本的主体和对象物都将难以确定。

（二）生态补偿制度

2014年4月24日，我国全国人大常委会通过了修订的新《环保法》。新《环保法》第一次把生态补偿制度写了进去。新《环保法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”

按新《环保法》的规定，生态补偿是对“生态保护”的补偿，核心在“保护”，是对现代社会人类自觉保护环境行为的法律回应，是对由保护活动所生成利益的补偿。“生态补偿是指对个人或组织在森林营造培育、自然保护区和水源区保护、流域上游水土保持、水源涵养、荒漠化治理等环境修复和还原活动中，对环境生态系统造成的符合人类需要的有利影响，由国家或其他受益的组织和个人进行价值补偿的环境法律制度。”[12]这是笔者发表于《法律科学》2011年第2期上的论文“论生态补偿的法学含义及其法律制度完善”对生态补偿的定义。笔者认为只有这样理解，才能厘清生态补偿的范围，才能与许多人认为的生态补偿还包括对生态破坏的补偿等观点相区别，也才能真正有针对性地实现生态补偿。新《环保法》正是在这种意义上使用了“生态保护补偿”的概念。

新《环保法》对建立生态保护补偿制度作了明确规定，那么，实现补偿的机制有哪些？新《环保法》第31条的第1～2款对此作出了详细规定。在第1款中规定了“国家的财政转移支付”；在第2款中规定了“协商”和“市场”两种机制。其中“协商”又可以具体化为“横向转移支付”和“其他灵活的方式”两种具体方式。因此，按照新《环保法》第31条的规定，我国的生态保护补偿机制不外乎四种方式：国家的纵向转移支付、地区间的横向转移支付、市场交易以及其他灵活的经济援助方式等。

纵向转移支付是上级政府对下级政府的财政转移支付，对应的是《国家重点生态功能区转移支付办法》（2011年）；横向转移支付是同级政府间的转移支付，是生态受益地区政府对生态保护地区政府的转移支付，如浙江、安徽就新安江流域进行的生态补偿。市场交易是保护和受益双方通过市场机制实现的价值补偿，如有些专家倡导的“一江清水卖北京”，如果真能卖，就是市场交易。其他灵活的经济援助方式如对口支援、人才培训与交流、项目支持等。