西部大开发十年来，在环境法制建设上虽然取得了丰硕的成果和经验，但也应看到所取得的许多环境法制建设成果与新一轮西部大开发的要求相比，还存在一些不足的地方，现有相关成果之间的衔接和配套在有些地方还不是特别的顺畅，面对新一轮西部大开发，除继续坚持环境法律制度创新外，对已有的环境法制建设成果尚需要进一步完善，主要有以下几个方面：
1.关于生态补偿制度
目前仅在《森林法》《水污染防治法》中有体现，其他的都表现为中央和国家的政策，而且，基本都是单一的针对某一特定环境资源要素的，缺乏全面系统的规定。虽然《生态补偿条例》正在加紧制定中，但从现有法律和政策的规定来看，对生态补偿涵义、范围的认识还不是很清晰，也未形成统一认识，甚至有些规定与研究结论和现行法关于生态破坏治理与污染损害赔偿的规定还存在一定的冲突，存在新概念替代旧制度的现象。因此，在生态补偿立法时，必须做好这方面的界分，准确定义生态补偿的含义和范围，做好与污染防治、资源有偿使用、资源税费等现行制度的区分和衔接工作。
2.关于退耕还林（草）制度
目前虽然已进入第二个周期，但具体政策的时效性太强，面临的问题是第二个周期完成以后怎么办，而且即使完成了第二个周期，也不能确保政策的效果就能完全实现，所以，有必要制定长期的政策，以增强退耕还林结果的可预期性，避免出现短期行为。同时，应该解决该政策针对不同地区的区别对待情况，虽然黄河上游及西北地区退耕地粮食单产低，但退耕还林的难度要远远超过长江流域，因此，有必要执行统一的退耕还林政策，避免在退耕补偿方面，东西部地区形成新的不平衡。另外，应解决退耕还林具体政策与生态补偿制度的衔接问题，如果在退耕还林第二个周期结束后，生态补偿政策能及时上位，也可以有效避免退耕还林第二个周期完成后出现的政策真空问题，两者相配合，将会提供退耕还林持续性的政策保障，强化退耕结果预期，真正实现山川秀美。
3.关于新林权制度
从本质上讲，新林权制度是农村承包经营责任制在林业领域的具体反映，因此，不可避免地会出现与土地承包制初期产生的相同问题：（1）受经济利益驱动随意处置林木的行为；（2）在林木效益相对低下情况下的生产放任行为；（3）受高利益诱惑改变林地用途的行为；（4）追求短期效果的超强度使用地力行为；（5）离家转业的抛荒林地行为等。林权改革，不是单一的土地问题，林地一般表现出强烈的生态脆弱性，而且与承包人的生活利益可能并不密切相关，比如在半地半山地区，生活资料的主要来源可能并不主要依附于林地，对林业的重视程度就会减弱，但因为林地承载着重要的环境生态功能，因此，林权改革必须配套严格的监管制度，避免出现因林权改革影响森林生态环境的消极后果。此外，在林权改革的同时，必须加强对林农林业生产的指导和服务，采取必要的激励措施，给林农适当的经济补偿，确保林权改革在不影响森林环境的情况下顺利推进。
4.关于生态移民制度
目前存在的主要问题是：（1）政策不完善以及缺乏移民的配套政策，对生态脆弱区缺乏分级管理，移民有很大随意性，没有纳入制度化轨道；（2）“移得出，留不住”的问题还很突出，移民后管理跟不上，对移民的服务保障不到位，有些地方建立的移民新村甚至存在严重质量问题，个别地方个别人把移民当成了发财的渠道；（3）移民后的生活质量提高有限，有些地方为移民划拨的土地远离移民村，而且土地质量和数量都得不到保证，移民难以融入当地社会等。因此，应采取切实措施完善移民制度：（1）建立生态脆弱区分级制度，并根据分级强度制定移民规划，把生态最脆弱区的限期移民作为政府责任，使移民制度有章可循，有责可究，确保生态移民顺利实施。（2）把移民制度和城镇化相配合，避免把移民从生态特别脆弱区移至生态次脆弱区，产生新的生态问题；应该结合城镇化的推进把移民直接移至新建或扩建城镇，一次到位，确保移民生活质量相比未移前有大的提高。（3）在推行移民制度的同时，应对移出地实行国家征收制度，克服现在的单纯行政强制移民方式。实行移民地国家征收，既可以在法律上解决原移民地的权属问题，克服移得出，留不住现象，也可以在经济上解决移民后的生活保障，为移民的城镇化创造条件。使生态移民制度真正得到贯彻落实。
5.关于新资源税费制度
新资源税的核心是由原先的从量计征改为从价计征，这一改革，必然会对提高地方资源性收入产生积极的意义。但因为国际市场价格的波动性以及新的替代资源的出现，这一改革的效果究竟能维持多久存在很大的疑问，另外，税改同时能否对环境保护产生积极的影响也具有很大的不确定性。因此，从增加资源性收入和保护环境生态系统相结合的角度，本文认为，应实行资源赋存地用益权专享制度，从根本上解决资源收入和环境保护的和谐发展问题。按现行法律规定，探矿权、采矿权的取得主要采取审批制的法律设定方式，对于相关企业是否具备必要资质，以及能否做到权利取得的公平竞争都存在某种不确定性，也成为某些权力部门寻租、滥权、滋生腐败的温床，最后，既不能很好地增加地方收入，还可能对环境保护造成隐患。实行用益权专享的核心就是把探矿权、采矿权作为赋存地的专有权利，不再根据审批门槛的分级规定，分别由不同级别部门决定该权利，而是由赋存地确定参与企业，采取招标、拍卖等方式出售用益权，并实施对权利使用的监督。这样做，既可以解决资源性收入的增长问题，也可以避免滋生权力的腐败。因为企业直接受制于资源赋存地监督管理，随时都有因违规开发被剥夺权利的风险，因此，也能有效实现资源开采过程中的环境保护，彻底解决资源利用存在的问题。
6.关于新型农业税费制度
新型农业税费的主要内容有三：免除农业税、对种地农民的直接支付和其他农业补贴。目前存在的问题是直接支付和补贴数量普遍偏低。如一般对种粮农民的补贴为30元～50元/亩，但近几年仅因农资价格上涨增加的种地成本就在200元左右，补贴远远不能满足实际需要，导致好多农民种地仅是为了自给性需要，出现大量撂荒现象，生产商品粮的积极性普遍不高，严重影响我国的粮食安全。出现这种情况，很大程度上是因为没有充分认识到农业对环境的重要意义，仅是从解决三农问题的思路入手，以为政府补贴是照顾性的，但如果考虑到农业的环境生态价值，就不仅仅是照顾性的了，而是政府对农业的环境效应的一种补偿性支出，加之农业对国家安全的重要意义，所以，应该在现有基础上不断提高种粮补贴，确保农业的长期稳定发展，保护生态环境，维护国家安全。
除了以上几个方面，对于扶持和投资倾斜制度，应改变初期的重在推动收入增长的制度安排。应该积极导向环境资源保护，通过向环境资源改善方面的扶持和投资倾斜，塑造长期增长的环境条件。再就是循环经济制度，应着力在激励引导方面，配合以强制性约束，形成循环经济的浓厚氛围。如此，才能为新一轮西部大开发创造优良的环境法律环境，迎接西部地区新的腾飞。西部大开发是一项系统工程和长期任务，环境法制在西部大开发中任重而道远，只有坚持不懈的努力，山川秀美的新西部一定会呈现在我们面前，西部的明天一定会更美好。
●本成果是李永宁、黄河教授共同为“2010年西部大开发十年环境法治建设研讨会”合作完成的成果，本次会议由中国法学会环境资源法学研究会西部开发法律研究专业委员会主办，西北政法大学承办，时任陕西省高级人民法院副院长的黄河教授主持了大会开幕式。陕西省法院并为会议的举办提供了大量支持。
[1]本文将社会关系划分为实然社会关系和应然社会关系并不具有严格的哲学意义，本文这种划分的意义仅仅在于把由西部开发战略实施所引起的社会关系和西部既存社会关系加以区别，其中前者在本文中谓之应然社会关系，着重在于指出西部开发战略实施会产生哪些新的社会关系，由此会引起哪些法律需求。后者在本文中谓之实然社会关系，由此会引起哪些法律需求，着重于指出实然社会关系中必然存在的的有违社会理想的那部分社会关系，有必要通过适当的法律供给加以矫正。由此引出了本书第二部分所探讨的法律需求。
[2]关于制定西部开发法，作者将另作探讨，此处只是作为法律需求的相对方——法律供给的形式之一来凸显法律需求，对此不作更多的分析。
[3]西部开发政策的出台，经历了一个长期过程，从邓小平开始一直到现任中央领导人对此问题都多有论述，本文仅是从与西部开发全面启动的直接联系上，把上述两种情况作为西部开发启动的直接契机。
[4]许宝健：“瞩目西部开发”，载《经济日报》2000年2月3日。(www.xing528.com)
[5]陈锦华：“影响西部开发的几个因素”，载《光明日报》2000年3月7日。
[6]李永宁：“法治经济论”，载《理论导刊》1999年第12期。
[7]李欣欣：“我国西部开发十年概述”，载《经济研究参考》2000年第1期。
[8]曾培炎：“加快实施西部大开发战略”，载《经济日报》2000年3月14日。
[9]郑必坚：“关于实施西部大开发战略的初步思考”，载《光明日报》2000年2月29日。
[10]见许嘉璐刊于《中国经济时报》2000年2月23日的文章。
[11]李予阳：“非东非西说位置”，载《经济日报》2000年3月14日。
[12]冯家臻等：“西部大开发中陕西需要国家给予哪些支持政策”，载《当代经济科学》2000年第2期。
[13]李忠杰：“西部大开发的战略问题”，载《光明日报》2000年2月22日。
[14]关于无偿援助的法律依据将在后文述及。
[15]陈小玮：“我国东西部区域经济差距拉大的原因探析”，载张积玉、许发民编：《中国西北经济社会发展研究》，陕西师范大学出版社1998年版，第46～56页。
[16]外部性是指一个或多人的自愿行为在未经第三方同意的情况下强加于或给予他们的成本或收益。其中给予他人收益谓之外部经济，强加于他人成本，谓之外部不经济。
[17][美]考特、尤伦：《法和经济学》，张军等译，上海三联书店1994年版。
[18]裴成荣：“论东西差距和区域经济协调发展”，载《陕西师范大学学报（哲学社会科学）》1996年第3期。
[19]王肃元：“西部经济开发的法律思考”，载《政法论坛》1998年第2期。
[20]李燕军：“西北地区经济发展浅论”，载张积玉、徐发民：《中国西北经济社会发展研究》，陕西师范大学出版社1998年版，第147～161页。
[21]李争平：“外资西进，政策先进”，载《经济日报》2000年1月31日。
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