西部大开发环境法治的十年经验

西部开发十年来，在环境法制建设方面做了许多工作，除上面总结的八项环境法制建设成果外，还有诸如区域限批制度、即将实施的环境税试点以及在资源开发中的国进民退制度等。环境法制方面的创新，为西部地区环境资源的可持续利用，保证西部地区人与自然的和谐发展，再造山川秀美的新西部产生了巨大的推动作用。总结西部开发十年来的环境法制建设成果，可以看到，西部开发十年来的环境法制建设主要有以下四方面的经验。

1.组织领导与政策推动先行，构建西部开发管理体制

西部大开发自2000年全面展开，为协调保障西部大开发的顺利进行，党中央、国务院不仅制定了西部大开发的政策，而且在2000年年初，即成立了西部地区开发领导小组，领导小组下设办公室，由时任国务院总理的朱镕基任组长，组成人员包括党中央、国务院19个部门的主要负责同志，后增加到23个部门。西部地区开发领导小组的主要任务是：组织贯彻落实党中央、国务院关于西部地区开发的方针、政策和指示；审议西部地区的开发战略、发展规划、重大问题和有关法规；研究审议西部地区开发的重大政策建议，协调西部地区经济开发和科教文化事业的全面发展，推进两个文明建设。国务院西部开发办的主要职责是：研究提出西部地区开发战略、发展规划、重大问题和有关政策、法律法规的建议，推进西部地区经济持续快速健康发展；研究提出西部地区农村经济发展、重点基础设施建设、生态环境保护和建设、结构调整、资源开发以及重大项目布局的建议，组织和协调退耕还林（草）规划的实施和落实；研究提出西部地区深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术、人才的政策建议，协调经济开发和科教文化事业的全面发展，以及承办西部地区开发领导小组交办的其他事项。[22]与中央西部地区领导小组对应，西部省、市、自治区也相应成立了西部开发领导机构，贯彻、落实中央西部开发政策，负责本地的西部开发工作。形成了完整、协调、权责分明的西部开发管理体制，有力促进了西部大开发的顺利进行。

2.西部大开发的同时，坚持环境优先理念

西部地区和我国东中部地区相比，在经济、文化等方面存在明显差距，西部开发，切入点和重点究竟是什么？江泽民同志于1999年6月17日在西安讲话中指出：“我们要下决心通过几十年乃至整个下世纪的努力，建设一个经济繁荣、社会进步、生活安静、民族团结、山川秀美的西部地区。”江泽民同志讲话特别突出了“山川秀美”的西部地区。2007年4月胡锦涛在宁夏考察时强调指出：“要坚持把生态环境保护作为功在当代、利在千秋的大事抓紧抓好。”明确了加强生态环境保护是西部大开发的根本和切入点。2004年3月11日《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》第1条就是“扎实推进生态建设和环境保护，实现生态改善和农民增收”。在这里，“生态改善”显然是被作为“农民增收”的条件的。可见，中央领导人讲话，以及党和国家的文件都是明确把保护环境作为西部开发的优先任务的，这充分反映了在西部开发问题上，并不单纯是以强调GDP增长为目的的，而是在充分考虑西部生态环境保护的基础上，实现西部地区的经济发展。所以，西部开发彻底屏弃了“先开发，后治理”的传统发展模式，而是以环境优先为理念的。正是在这一理念的指导之下，才有效避免了大开发有可能导致的大破坏，实现了经济发展和环境保护的良性循环。(www.xing528.com)

3.维护法制统一性，创新具体法律制度

西部大开发之初，包括中央提出“振兴东北老工业基地”后，好多人担心，是否会出现针对不同地区的特殊性单独立法，特别是西部地区作为多民族聚居区，在维护民族传统风俗习惯的基础上，过分强调地区特殊性，是否会更加强化地区间的这种差异，从而破坏我国法制的统一性。西部开发十年，从我们总结的八项环境法制建设成果来看，（1）这些环境法制建设成果所反映的并非西部独有的环境社会现象，更多地反映是这些现象在西部地区较之于其他地区表现得更为明显而已。比如生态退化，在全国其他地区也同样存在这种现象，只是因为西部地区特殊的自然环境，退化的更加严重。所以，退耕还林制度更能体现西部地区的特殊性，对改善西部地区环境效果更加明显，并不是说对其他地区就没有影响。（2）所创设的这些制度，均符合我国的立法传统，并具有对应的法源基础。如关于林权改革，允许林农承包林地，享有林木所有权属于我国现行法的立法空白，但在实践中又有很大需求，因此首先以《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》形式公布，以弥补现行法在这方面的不足，经过实践、完善，再加以制度化、法定化。再比如生态补偿制度，在《森林法》中仅表述为“森林生态效益补偿制度”，然后经由《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《国务院2007年工作要点》《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》等发展和完善，形成有更加丰富内涵的生态补偿概念。所以，这些环境法治建设成果，均是在现有立法体系下形成的、对全国都适用的新型法律制度，充分体现了法制的统一性，并对西部地区有更加独特的意义。

4.区分不同环境社会关系，规制方式多元化

在已形成的环境法制成果中，涉及多方面、多层次的具体环境社会关系，可以大致归类为：（1）环境资源开发利用关系。如循环经济制度，主要针对的是资源利用过程中资源的经济价值和生态价值的协调性问题；（2）环境资源监督管理关系。如试点新资源税制度、新型农业税费制度、生态移民制度，主要针对的是对矿产资源、农业以及生态脆弱区的监督管理来促进环境资源的保护；（3）环境资源保护与改善关系，如生态补偿制度、退耕还林还草制度，着重于通过弥补环境的生态价值，保护和改善环境，以实现环境资源的可持续利用。在每一种环境社会关系中，又分不同的情况。如生态补偿社会关系中就包括流域的生态补偿、水源区生态补偿、森林生态效益补偿等具体关系。所以，在已形成的环境法治建设成果中，也包含针对不同社会关系、不同具体情况采取的多元的、综合性的规制方式。主要有以下几个方面：（1）经济激励方式。如《中华人民共和国循环经济促进法》中专设第五章规定了七条“激励措施”，这些激励措施包括设立专项资金、财政投资、税收优惠、优先贷款、表彰和奖励等具体措施。（2）税收调节方式。如今年6月开始在新疆的新资源税试点，以及从2006年开始的废止农业税措施，都是通过税收方式调节资源的使用，影响农业经济活动，最终改善资源的使用功能，确保可持续发展。（3）财产补偿方式。如生态补偿制度和退耕还林还草制度，主要就是通过对生态利益制造者在进行生态功能性行为时所付出的直接成本以及所付出的劳务给予弥补的方式，来保障和鼓励单位和个人的生态功能性行为的方式。（4）异地安置方式。主要是在生态移民制度中，把生态脆弱区的居民异地安置到更适于人居的地方，减少人对自然的侵害，恢复、养护以往受到破坏的生态环境，再造山川秀美的具体法律保护方式。