西部大开发十年环境法治建设成果解析

西部大开发从2000年算起，至今已过去了十年了，十年来在环境法制建设方面究竟有什么成果，总结这些成果，对于我们分析已有法制成果与西部大开发法制需要相比还存在什么差距，以及面对新一轮西部大开发，如何继续创新环境法律制度，都有着重要的理论意义和现实意义。带着这些问题，本文在认真梳理西部大开发十年环境法制建设历程的基础上，认为西部大开发十年环境法制建设的成果主要体现在八个方面。

1.生态补偿制度

生态补偿制度是西部大开发十年来形成的最具有创新性的环境法律制度。早在1998年我国修改的《森林法》就提出，“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”。本文认为《森林法》规定的“森林生态效益补偿，”与现在使用的“生态补偿”概念有很大的不同，但《森林法》第一次通过立法形式明确了生态补偿的概念。2005年12月3日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点”。《国务院2007年工作要点》（国发[2007]8号）将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。国家《节能减排综合性工作方案》（国发[2007]15号）也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。2007年8月24日，国家环境保护总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，全面阐述了生态补偿的意义、指导思想、原则、目标、生态补偿的范围和机制等。2008年修订的《水污染防治法》首次以法律的形式，对水环境生态保护补偿机制作出了明确规定：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”自此，“生态补偿”才彻底突破了森林法的规定，被赋予了更加丰富的内涵。

2.退耕还林还草制度

2000年1月，中央“2号文件”和国务院西部开发会议将退耕还林还草列为西部大开发的重要内容。3月，经国务院批准，国家林业局，国家计委、财政部联合发出了《关于开展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知》（林计发[2000]111号），退耕还林还草试点示范工作正式启动。2000年1月29日发布的《中华人民共和国森林法实施条例》第22条明确规定：“25度以上的坡地应当用于植树、种草。25度以上的坡耕地应当按照当地人民政府制定的规划，逐步退耕、植树和种草。”2002年1月10日召开的退耕还林电视电话会正式宣布退耕还林工程全面启动，涉及全国25个省（区、市）和新疆生产建设兵团的2279个县，3200多万农户、1.24亿农民。退耕还林工程自1999年开始，国务院先后4次出台退耕还林政策和法规。一是2000年9月10日出台了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》（国发[2000]24号）；二是2002年4月11日出台了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发[2002]10号）；三是2002年12月14日颁布了《退耕还林条例》；四是2007年8月9日出台了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号）。国发[2007]25号新政策规定，一是现行退耕还林补助政策再延长一个周期，还生态林8年、还经济林5年、还草2年。这一个周期结束后，国家不再延长补助期。二是在延长期内从粮食补助资金中拿出一半对退耕农户进行直接补助，黄河流域及北方地区按每年每亩50公斤原粮补助，原粮补助按每公斤0.35元折算。三是从粮食补助资金中拿出另一半作为巩固退耕还林成果专项资金，主要用于西部地区的基本口粮田建设、农村能源建设、禁牧搬迁等方面，并对特殊困难地区倾斜。四是每亩退耕地每年20元生活费继续直接补助到户，并与管护任务挂钩。五是中央有关补助资金，按核实的还林还草面积，逐年核定各省的补助总量，包干到省，其中巩固退耕还林成果专项资金，从2008年起按8年集中安排，逐年下达。

3.新林权制度

2008年8月6日，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》发布，《意见》指出，要全面贯彻党的十七大精神，深入贯彻落实科学发展观，大力实施以生态建设为主的林业发展战略，不断创新集体林业经营的体制机制，依法明晰产权、放活经营、规范流转、减轻税费，进一步解放和发展林业生产力，促进传统林业向现代林业转变。《意见》指出，将用5年左右的时间基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。在此基础上，通过深化改革，完善政策，形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。林地的承包期为70年，承包期满，可以按照国家有关规定继续承包。集体林权改革的核心是落实家庭承包经营责任制，调动广大林农的生产积极性。国家林业局贾治邦局长指出林权改革有六大好处：一是农民造林育林的积极性显著提高。二是农民收入中来自林业的部分明显增加。三是资金等生产要素向林业聚集。四是村集体有了稳定的收入来源。五是密切了干群关系。六是推动了林业部门和基层组织职能转变。林权改革为林业发展注入了活力，丰富了环境法林业资源权属的有关规定。

4.扶持和投资倾斜制度

2001年1月1日，《财政部、国家税务总局、海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》发布，按该《通知》，西部地区的税收优惠主要体现在：（1）对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在2001年至2010年期间，减按15％的税率征收企业所得税。（2）经省级人民政府批准，民族自治地方的内资企业可以定期减征或免征企业所得税，外商投资企业可以减征或免征地方所得税。中央企业所得税减免的审批权限和程序按现行有关规定执行。（3）对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，上述项目业务收入占企业总收入70％以上的，可以享受企业所得税如下优惠政策：内资企业自开始生产经营之日起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税；外商投资企业经营期在10年以上的，自获利年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征收企业所得税。（4）对为保护生态环境，退耕还林（生态林应在80％以上）、草产出的农业特产收入，自取得收入年份起10年内免征农业特产税。（5）对西部地区公路国道、省道建设用地，比照铁路、民航建设用地免征耕地占用税。享受免征耕地占用税的建设用地具体范围限于公路线路、公路线路两侧边沟所占用的耕地，公路沿线的堆货场、养路道班、检查站、工程队、洗车场等所占用的耕地不在免税之列。（6）对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备，除《国内投资项目不予免税的进口商品目录（2000年修订）》和《外商投资项目不予免税的进口商品目录》所列商品外，免征关税和进口环节增值税。除了上述优惠扶持政策，国家还先后启动了“西气东输”“西电东送”“南水北调”等大型工程支持西部地区资源产业发展，鼓励西部地区资源的有序输出和利用，在确保西部地区产业开发、资源利用的同时，实现了经济效益、社会效益和环境生态效益的统一。(www.xing528.com)

5.生态移民制度

生态移民是指为消除贫困、发展经济和保护生态环境为目的，把位于生态脆弱区或重要生态功能区的人口和经济活动向其他地区迁移，从而实现经济、社会与人口、资源、环境协调发展。生态移民的实质是人与自然关系的重新调整。生态移民的概念是近代才出现的，而我国真正意义上的生态移民则是在西部大开发以后实施的。2001年6月，国务院发布实施的《中国农村扶贫开发纲要（2001年～2010年）》第19条规定：“稳步推进自愿移民搬迁。对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫。”2001至2003年，我国首先在云南、贵州、内蒙古、宁夏4省区开展易地扶贫搬迁试点工程；同时，在广西、四川、陕西、甘肃等省区开展小规模试点。2003年1月实施的《退耕还林条例》第54条规定：“国家鼓励在退耕还林过程中实行生态移民，并对生态移民农户的生产、生活设施给予适当补助。”2004年，易地扶贫搬迁试点范围由4省区扩大到9省区，即云南、贵州、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、四川、陕西、青海和山西。生态移民对于恢复生态脆弱区的生态功能，保护生态功能区的良好生态环境有着重要的意义。

6.新型农业税费制度

2005年12月29日十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议决定：第一届全国人民代表大会常务委员会第九十六次会议于1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。实施了近半个世纪的中国农业税就此退出历史舞台。关于农业税的废止，学者们大多是从增加农民收入，增强中国农产品国际竞争力的角度进行研究，几乎没人考虑到农业的环境生态效益，一边倒的认为取消农业税是国家对农民的一种恩惠。事实上，农业，特别是林业、种植业对于改良土壤、防沙固沙、防止水土流失、改善气候环境、美化生存生活环境，有明显的积极影响，是典型的正外部性行业。因此，除了免除农业税，自2000年以来，我国还实施了一系列财政支农政策，对种粮农民的直接支付制度，以及购买良种、农资、农业机械、家畜养殖繁育等采取了许多财政补贴政策，既增加了农民收入，也很好地解决了农业生产的正外部性影响问题。

7.试点新资源税制度

2010年5月17日至19日，中共中央、国务院召开新疆工作座谈会，会议对推进新疆跨越式发展和长治久安作出了战略部署。中央决定，在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征等。新疆率先进行资源税费改革，意义非常重大，对于将来在全国推行资源税改革具有重要的示范作用。资源税是对在我国境内从事资源开采的单位和个人征收的税种，资源税属于共享税，其中：海洋石油征收的资源税归中央，陆地资源税税款属于地方收入。但过去我国资源税一直采用从量计征，征税范围仅限于原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿等七个品目。从量计征的方式使得资源税收入不能随资源产品价格和资源企业收益的变化而变化，税负水平过低。在近年来资源价格不断上涨的情况下已经显得脱离实际，难以反映资源的稀缺程度，容易造成资源的浪费。资源税费改革由从量计征改为从价计征，不仅提高了资源产品的价格，有利于完善资源产品的价格形成机制，一定程度上限制对资源的过度使用和浪费，而且，有利于让当地企业自觉推动技术创新、提升行业整体竞争力，促进节能减排，符合国家目前倡导的低碳经济。新疆是一个资源大省，长期以来是中国能源资源的主要输出地，但是在能源价格不断上涨的情况下，新疆并没有从能源开发中得到很好的回报。目前，新疆资源税的比重仅占税收收入的1.6％，这与新疆资源开采规模的迅猛增长很不适应。在新疆进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，有利于提高当地财政收入以支持新疆公共事业的发展，有利于鼓舞新疆人民对能源开发支持的积极性，有利于当地社会的繁荣稳定。此外，由于能源消费的区域主要在东部沿海地区，通过资源税首先在新疆试点，也有利于平衡东西部的收入差距，促进区域协调发展。

8.循环经济制度

中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2008年8月29日通过了《中华人民共和国循环经济促进法》。该法规定：“循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。”减量化，是指在生产、流通和消费等过程中减少资源消耗和废物产生。再利用，是指将废物直接作为产品或者经修复、翻新、再制造后继续作为产品使用，或者将废物的全部或者部分作为其他产品的部件予以使用。资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用。循环经济促进法虽然不是针对西部环境保护的专门法律，但基于其“减量化、再利用、资源化”的性质，使得《循环经济促进法》的直接效果就是实现资源利用的合理化、高效化和节约化，这对于以资源性产业为主的西部地区而言，无疑有着重大而深远的意义，会极大减少西部地区资源的过度开采和浪费，保护西部资源环境，为实现西部地区环境资源的可持续利用以及西部经济社会的可持续发展创造了积极的条件。