西部地区生态补偿法律问题研究

西部自然资源的特征、经济发展状况，以及资源开发、保护所导致的经济利益和环境利益的外溢，从公平的角度看待，需要进行生态补偿。本次会议发言以及讨论，主要集中于以下几方面：

1.生态补偿的概念

目前对生态补偿的定义尚未统一。有学者认为生态补偿应该是国家、企业和社会团体等环境资源受益人在其从事社会经济活动中造成自然资源浪费、破坏生态系统及环境污染后，为了恢复生态价值和生态功能，对于所造成的损失给予补偿、恢复、综合治理的行为的总称。有学者认为生态补偿是由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成了破坏及对环境造成了污染，为了生态环境的改善，对生态环境和生态系统进行补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。

有学者认为生态补偿是指国家或社会主体之间约定对损害环境资源的行为向环境资源开发利用主体进行收费或向保护环境主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过某种形式转达到因环境资源开发利用或保护环境资源而自身利益受到损失的主体以达到保护环境的目的的过程。

有学者认为生态补偿在环境法里，目前通常指环境（生态）损害补偿。生态损害指人为活动已经、可能造成人类生存、发展所必需依赖的生态环境的任何组成部分或者其任何多个部分相互作用，而构成的整体性的物理、化学、生物性能的任何重大退化。与环境责任原则具有一致性，生态补偿应当是环境责任原则四个方面最完全、最充分的体现。

有学者认为“生态补偿”是讲由于人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成了破坏及对环境造成了污染，为了生态环境的改善，人们进行的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。

有学者认为上述概念存在不足，表现为：（1）大部分概念包含了环境法已有制度的内容，容易造成生态补偿与环境法已有相关概念的混同；（2）过分扩大了生态补偿概念的外延；（3）概念中“环境保护”与“生态保护”含义不明确；（4）把对生态系统的损害行为，以及对环境资源的破坏行为中的行为人所收取的费用也作为“生态补偿费”，显然有失偏颇。其产生的主要原因：（1）对经济内部性和经济外部性的混同。现在的问题是许多研究者往往把外部经济和内部经济相混同，谈到外部经济时，经常包含了内部经济的内容。最典型的如把各种资源使用费及其相关费用，如矿产资源补偿费、水资源有偿使用费、土地的使用租金、矿井坑道的回填费用等等也作为生态补偿的内容。（2）对经济外部性的其他认识谬误。其一，流域上下游之间相互补偿论；其二，正外部性不能补偿论。

参会学者认为：要进一步明确生态补偿的概念，生态补偿与民事传统赔偿不同，要考虑补给谁、补什么、为什么的问题；

2.关于生态补偿的社会化

有学者认为，生态补偿的社会化就是指通过法律制度使得生态损害填补责任由生态损害责任人以外的主体完全或部分的分担，简单说就是生态损害责任者的补偿由社会来分担。（1）生态补偿社会化的必要性的主要原因。生态损害对救济能力要求越来越高，责任人往往无法承担，必需其他人分担；从公平和正义的角度，生态损害往往伴随对经济建设的贡献；公有制的客观要求生态损害由社会承担；生态损害补偿的受益者主要是社会下层利益群体，这些群体对生态、自然资源的依赖更高，补偿通常是对这些群体；补偿主要依据民法，而现代民法有关法律救济的机制正在日益强调社会化的机制。（2）补偿社会化的方式，主要是保险和基金。（3）对于社会补偿和责任者补偿之间的关系，应坚持责任者补偿为主、社会补偿为辅。（4）西部开发中更应注重生态补偿的社会化功能的原因：其一，西部生态相对脆弱，按照社会法的理论要求对弱者进行救济，这种脆弱的生态系统也是需要社会的救济；其二，西部开发本身就是一项生态工程，不仅为西部的利益，而是为全社会的利益，生态利益补偿理应由社会承担；其三，西部地区欠发达，自身救济能力有限，也需要社会化的补偿。(www.xing528.com)

3.关于西部地区水资源生态效益补偿制度的建立和完善

有学者认为：（1）立法要明确建立水资源生态效益补偿制度。首先，在法律层面确定整体的生态效益补偿制度。其次，西部作为一个整体，共同参与制定相关水资源生态效益补偿制度实施办法。最后，西部各省市依照国家和区域法律法规规定，结合本行政区域实际情况，将水资源生态效益补偿制度体现在地方法规和政策中，制定更加细化的实施措施；（2）明确补偿主体、客体和标准。水资源的保护和水体净化受益者的广泛性，要求补偿主体不应仅仅限于国家和受益人，还应包括社会和受益的其他组织。客体方面为了调动保护水资源、治理水污染和节约用水的积极性应该把客体的范围扩展到所有对西部地区水环境保护和水污染治理作出贡献的个人、企业、单位和其他组织。补偿标准方面，补偿标准的制定权应该下放到地方政府；（3）进一步扩展资金筹措方式。主要的措施有：一是按比例征收水资源生态保险金，二是增加水资源使用费和排污费，三是向受益人收取水资源生态补偿费，四是生态组织公开募集水资源生态补偿基金，五是发行生态彩票；（4）完善“南水北调”的生态效益补偿制度；

4.关于森林生态效益补偿

1998年4月29日，九届全国人大常委会第二次会议通过的《森林法》修正案第8条第2款规定：“国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。”这是新中国成立以来第一次以法律的形式明确规定森林生态效益补偿基金制度。

有学者认为，生态效益补偿本质上是森林生态产品在不同产权主体之间的让渡问题，只有明确界定了林权所有者的权利义务边界，补偿才有明确的法理依据。以生态效益为主导功能的生态公益林，为社会提供了“公共产品”或“公共服务”，需要公共财政的支持与调节。但是，由于公共财政政策本身存在着缺陷，需要我们优化单纯通过公共财政进行森林生态效益补偿的途径，加强对气候变化国际谈判的跟踪，逐步启动国内的碳汇贸易，以适应将来建立国际森林碳汇贸易市场的发展趋势。

有学者认为，森林生态效益补偿是为了达到维持和改善森林生态效益的目的，对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、食物上的补偿、政策上的优惠，既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激励，如补偿费（补助）、直接投资等，也包括对森林生态产品与服务受益者所带来的负向激励如森林生态效益补偿费征收等。森林生态效益补偿制度实质是行政补偿制度的一种具体形式。森林生态效益补偿制度包括公共利益要件、主体要件、客体要件、损害利益要件等四大要件。森林生态功能衰退是该制度提出的基本现实依据，解决我国的生态公益林经营管理的尴尬状况是该制度提出的直接现实依据。森林生态效益补偿制度的提出，渊源于宪法对财产权的保护，“公民在法律面前一律平等”以及由此引申出的“公平负担原则”是森林生态效益补偿制度提出的又一理论依据。

5.关于生态补偿立法

有学者认为，生态补偿立法应当注重区域立法和流域立法、应考虑生态补偿的形式多元化以及生态补偿社会化。立法基本原则应包括：兼顾不同主体利益原则，不同主体包括当代人和后代人，利益包括人的利益和生态利益；公平补偿原则；多途径和方式补偿原则、借鉴先进性立法原则、灵活性原则、公众参与原则。

讨论认为生态补偿立法要重视多元化的方法论，研究范式应当突破，汲取社会学、经济学以及伦理学的研究方法；生态补偿法律制度要符合生态发展规律，结合中国现阶段实际情况，使其具有可行性；生态补偿法律问题应定位于国家补偿，就是行政补偿层面上探讨。