西部地区资源环境法律需求：确保法律刚性，实现开发目标

西部开发自1999年6月江泽民在西北五省区国有企业改革和发展座谈会上正式提出，9月22日写入十五届四中全会文件，到2000年全面启动。[3]西部开发的启动，使得围绕西部开发，在国家、社会、西部、国家与西部、东部与西部之间形成了一系列新的社会关系，这些新的社会关系如何得以健康发展，并实现符合理想的应然社会关系，需要制定专门法对中一系列问题予以明确的法律界定，以确保西部开发的顺利进行。这些应然关系法律需求主要包括以下内容：

（一）界定开发主体的法律需求

西部开发就其对象而言，可广义的理解为西部地区的经济、社会发展，进一步可理解为“开路（基础设施）、生态环境和特色经济（产业）”[4]。但由谁来开发？开发主体的法律界定，涉及开发过程的开发权利、义务关系，如果开发主体不明确，必然导致开发过程中的权利义务关系模糊，影响开发效果，出现开发责任不清、开发责任难以落实的情况。

正确界定开发主体需要紧紧把握以下三个制度性背景。一是从历史考察来看，我国西部在新中国建立后曾经历两次开发，一次是在20世纪50年代，全国安排的156项重点项目，大部分集中在西部，其中仅陕西、甘肃两省就占了40项[5]。一次是在20世纪60、70年代三线建设时期，在西部地区建立了一大批国防工业企业和设备工业企业。这两次开发都是以国家为主体开发的，西部地区被动地接受国家的资金投入和项目建设，开发主体单一。二是这两次开发都是在计划经济条件下进行的，绝大部分社会资源掌握在国家手里，支撑了以国家为主体的单一开发。而本次开发面对的社会主义市场经济，社会资源已经分散化，不再完全由国家进行计划控制，国家掌握的资源受到一定限制，国家的直接干预力较之先前明显软化，国家作为开发主体的能力受到很大的局限性。三是我国西部地区经过50年的发展形成了比较典型的二元经济结构，落后的传统农业和相对发达的现代工业并存，依靠现有工业积累资金改造改造传统农业、加速社会转型的能力有限，即西部自身的开发能力有限。

结合上述制度性背景，本文以为开发主体的界定宜构筑国家、地方和企业的三元主体结构。其经济学意义在于既可克服国家财力不足的矛盾，又可借助国家有限财力的集中使用，有利于实现单级突破（如上述开发对象的三个方面），冲破二元经济结构的封闭状态。同时，吸纳大量企业参与开发，亦可保证开发的市场适应性，避免国家（包括地方）计划开发有可能形成的市场刚性，使得西部开发能沿着市场轨道向前发展，并适应国家经济结构调整和世界产业升级的需要。

国家（一元）主体的法律地位集中在两个方面，一是集中国有资源进行计划开发，一是为地方计划开发和企业参与开发提供制度供给，充分调动地方和企业开发的积极性，发挥其主观能动性。地方（二元）主体的法律地方亦集中在两个方面，一是集中地方资源进行计划开发，二是为企业参与开发提供具体的制度供给，使得有限的地方财力直接使用到地方最重要的用途上，并为企业直接参与地方开发提供各种便利条件。企业（三元）主体的法律地位集中在三个方面，一是自主开发，应充分尊重企业的自主人格，并通过制度供给的各种优惠政策吸引企业参与地方开发，不能强行干预企业的经营自主权。二是自由进出，需要在资本流动、人力配置、资源使用等方面为企业自由进出提供便利，放宽企业准入条件，方便企业完全依据市场机制选择进出方式，确定产业方向，避免行政干预硬化企业流动机制，限制企业自由进出。三是利益保障，西部地区因其特殊环境，企业盈利机会明显小于东部地区，应提供相应制度供给，降低企业进入成本和经营成本，确保企业在正常情况下能维持盈利状态。

（二）明确开发目标的法律需求

西部开发目标也即西部开发所要达到的事实状态，这不仅是经济学研究所要解决的问题，也是法律价值的最终体现。通过立法形式，明确西部开发的目标，必将对围绕西部开发的经济活动实现有效的指引，有利于在西部开发中形成有序、良性互动和符合理想的经济关系。起法律价值表现包括以下几个方面：首先，法律作为配置资源的一种重要手段，主要通过明晰产权和对产权的重新安排来实现资源的有效率配置[6]，所以，法律配置资源的实现，有一个很重要的前提条件就是必须具有确定的价值取向，即资源配置所要达到的目标必须确定化。其次，西部开发作为国家主导之下的有组织的经济活动，不同于一般的市场活动，市场活动可以依据市场规律预测其发展目标，具有自发性和事后性，最终是否能达到预期目标，也存在不确定性。而国家主导之下的经济活动必须具有事先目标性，这样才有可能通过直接配置资源和充分利用市场机制的作用来实现先期确定的目标。再次，由于国家在直接配置资源的同时注意利用市场机制来进行资源配置，实现所确定的目标，而在利用市场机制时，着重于通过各种经济杠杆对市场机制的作用施加影响，所以，这就决定了国家对市场的影响在很大程度上无非是通过提供政策供给来实现，至于提供什么样的政策供给，显然是以能推动确定性目标的实现为基本依据。最后，依法确定开发目标，赋予开发目标以法律刚性，也有助于统一思想，集中全社会力量坚定不移的实现开发目标，避免因开发目标缺乏法律刚性而变得不确定，影响开发的最终成果。

在具体确定开发目标时，应紧紧围绕为什么进行西部开发这一主题，重点把握以下几点：一是改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，我国东西部地区收入差距明显拉大。东西部地区农民人均纯收入比例差距分别从1980年的1.28∶1.06∶1扩大到1998年的1.95∶1.37∶1。1998年，东部地区农民人均纯收入为2854元，西部地区农民人均纯收入只有1474元，相差1倍。1981年，城镇居民收入最高的上海与收入最低的省份山西分别为599元和370元，其比例是1.62∶1。到1997年，城镇居民收入最高的省份广东与收入最低的省份甘肃分别为8562元和3592元，其比例已扩大为2.38∶1。1998年，人均可支配收入最高的深圳市为20 245元，最低的西宁市人均可支配收入仅为4245元，两个城市的人均可支配收入相差4.8倍全国近600个贫困县，有90％以上集中在中西部地区[7]。二是由于千百年来的战乱、自然灾害和各种人为的原因，西部地区自然环境不断恶化，特别是资源短缺，水土流失严重，生态环境越来越恶劣，荒漠化年复一年的加剧，并且不断向东推进。目前，全国水土流失面积360多万平方公里，其中西部地区就占了80％，全国每年新增荒漠化面积约2400平方公里，也大都在西部地区。日益恶化的生态环境，极大地制约着西部地区的经济社会发展，对中华民族的生存和发展也构成了严重的威胁[8]。三是我国西部地区边界线绵长，与10多个国家接壤，有50多个民族居住，占全国少数民族人口的80％，“东西部差距在一定意义上也可以说是汉族与少数民族的差距”。加快开发西部地区，有利于增强中华民族的凝聚力和向心力，从根本上挫败国内外敌对势力的阴谋，确保民族团结和边疆巩固，为国家的长治久安和社会主义制度的巩固，奠定坚实的物质和思想基础[9]。

基于上述分析，本文以为西部开发的目标应确定为缩小地区差距，实现生态平衡和确保民族团结三大目标。这三大目标应从法律上予以确认。其中第一个目标之所以确定为缩小地区差距，是考虑到西部开发将是一个长期过程，不能指望“一夜暴富”。[10]但经济开发，会逐步缩小地区差距，最终实现东西部地区的协调发展和共同富裕。第二个目标实现生态平衡，是把生态平衡作为西部开发要重点解决的问题，并在可预期的一段时间内使得西部地区的生态环境得到根本改善，建立优良的生态环境推动西部开发向纵深发展并为西部地区乃至全国创造一个可持续发展的外在环境。也只有在上述两个目标实现以后，西部各族人民才有可能真正安居乐业，西部地区的社会稳定和民族团结也才会最终实现。(www.xing528.com)

（三）界定开发范围的法律需求

西部开发的范围也即西部开发的区域边界和空间范围。西部开发本身意味着在各开发主体及开发主体与开发对象之间设定一种新的权利义务关系。所以，开发范围既反映为开发活动本身的区域和空间边界，也反映为围绕西部开发所设定的权利义务的区域和空间边界。所以，明确西部开发的范围就具有十分重要的法律意义。其法律价值主要体现在以下几个方面：一是开发范围明确有助于国有开发资源的合理配置。正如前文所述，西部开发过程中，国家作为一个重要的开发主体之一，有必要调动一定数量的国有开发资源直接进行开发，要使得有限的国有资源能准确到位，真正发挥国有资源“四两拨千斤”的作用，就必须为国有资源的流动划定明确的区域和空间边界，避免国有资源越界流动，配置不到位，分散有限的国有开发资源，扭曲国家经济力，影响国家在开发中的主导作用的发挥。二是开发范围明确有助于国家有效提供倾斜性制度供给。西部开发作为国家在特殊背景条件下的一项历史性选择，不仅要求国家直接投入人、财、物进行开发，还要为开发积极提供各种倾斜性制度供给。如果开发的区域和空间边界不清，倾斜性制度供给就不可能精准到位，导致目标区内制度供给短缺，使大开发不能得到充分的制度保障，或者制度供给发生相对过剩，使非目标区得到倾斜性制度供给，最终必然扭曲制度效率，使资源配置的实际效果发生变形，大开发的预期目标将难以真正实现。因为，国家的倾斜性制度供给无非是通过制度优惠以弥补市场机制的欠缺，有效发挥市场机制的作用，克服市场失灵对大开发的消极影响。但当制度供给短缺或过剩的情况出现后，就不能克服市场机制的不足，在事实上反而有可能扭曲市场机制。如国务院近期公布的鼓励外商投资中西部的税收优惠政策，把中西部的税收优惠拉平，这一做法无疑对克服东部倾斜政策是有益的，但仅就开发西部的意义而言，其鼓励外商投资西部的力度显然不够。所以，有必要在明确开发的区域和空间边界以后实施不同的差别政策，对西部地区实施相比其他地区更优惠的税收政策，以刺激西部地区吸引更多的外资进入。三是开发范围明确有助于推进不同地区之间的经济合作。使得各地区都能看清国家政策对各自的意义，并在此基础上，用足用活国家政策，使得政策作用发挥到最大限度。

开发范围的具体界定，不能想当然的随意确定，中部地区更应该照顾国家大局，不宜在位置问题上进行纠缠[11]，应看到西部开发对中部地区也是一次发展机遇，要充分利用西部开发的机遇，发挥自身“承东启西”的区位优势，要认识到没有西部的发展，中部地区也很难实现快速的发展。在具体界定西部开发范围时，应结合西部地区特点，坚持三个原则来划定开发范围。一是尊重历史传统的原则。传统上我国西部地区即指西北五省区和西南五省市，俗称大西北和大西南，由于其在我国版图上的自然区位，传统上一直被称为“中国西部”，所以，尽量不要在传统范围之外，再增加新内容，避免造成理解歧义。二是坚持突出地区特征原则，我国西部地区就其经济、社会结构来看存在明显的区位特征，应以这些区位特征为依据界定西部地区的范围。这些特征是：第一，我国西部地区的经济结构属于典型的二元经济结构，既有新中国成立以来建立的以国有企业为主体的现代部门，又存在落后的传统农业部门，农业部门商品化程度低，农村乡镇企业不发达，广大农村很大程度上还处于封闭状态，全国600个贫困县的绝大部分位于西部地区，农民温饱问题尚未得到根本解决。第二，我国西部地区社会结构的典型特征之一是多民族杂居，生活着50多个少数民族，少数民族人口占全国少数民族人口的80％。第三，我国西部地区毗邻10多个国家，是祖国的西部边陲，绵长的国境线把西部地区大多省区连成一体，具有特殊的战略意义。三是严格把握中央政策的原则。严格把握中央政策，要求对中央政策要准确理解，要做到这一点，重点要区分“加快中西部发展”和“西部大开发”的内涵，要看到中央文件和中央领导人在不同场合使用上述两种不同的表达方式，其政策含义是有严格区别的。这种区别表现在：（1）两者力度不同。所谓加快发展，只是要求发展要快于常规的速度，而“开发”则是要求在更大程度上实现跨越式发展。（2）两者实现手段不同。“加快发展”着重于政策刺激和管理改进以提高效率；而“开发”应以国家主导为主要实现手段，着重于国家最大限度地调动资源和最大程度的政策供给。所以，不能把“加快中西部发展”误认为是“开发中西部”，使开发范围任意延伸。

根据上述分析，本文以为西部开发的范围除西部五省区和西南五省市之外，应再加上内蒙古，使西部开发的范围严格限定在西部11省区市的范围之内。

（四）明确东部地区责任的法律需求

如果把东西部看成是具有各自利益的竞争对手，那么西部开发，对东西部地区来说无疑是一个实现双赢的有利时机。西部地区会借助开发实现经济社会的全面、快速发展。同时，西部开发又会为东部地区提供产品市场，为东部地区传统产业的转移提供承接地，加速东部地区的结构调整和经济发展。但问题并不仅仅是这样，东西部之间也不仅仅是单纯的商品交换关系，此外，还存在着非交换互助关系。两者不同性质的关系交织在一起，就使得这种关系变得很复杂，东部地区对西部开发又无责任，承担什么样的责任，就成为问题的焦点，由此也产生了许多有争议的观点，如有学者认为，为了明确东部地区对西部开发的责任，国家应在东部地区增设“西部开发建设税”[12]，以及给西部地区适当补偿[13]等观点，东部好多地区在谈及西部开发时，又在很大程度上仅仅把西部地区当作一个淘金地。上述观点和倾向都有一定片面性。不利于互助互利、团结和睦、携手并进、共同发展的新型东西部关系的形成。有鉴于此，必须从法律上明确规定东部地区对西部开发的责任。明确东部地区对西部开发的责任，其法律上的意义为：其一，依法确定责任，目的在于把一般意义上的责任上升为法律责任，赋予责任以法律强制性，有利于搁置争议，克服消极态度，集中精力为西部开发尽责尽力。其二，明确责任还有利于克服西北地区等、靠、要的依赖思想，使西部地区清楚认识东部地区支持的最大限度，激发西部地区自力更生、奋发图强、艰苦创业的精神。其三，明确责任还有利于在东西部之间形成一种互帮互学、合作互利、协调发展的人文氛围，有利于人民团结、社会稳定。

依法确定东部地区对西部开发的责任，应把握三个原则：一是大局原则。早在20世纪90年代初，邓小平就提出“两个大局”思想：一个大局是东部沿海地区加快对外开放，使之较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局。另一个大局是当发展到一定程度时，比如20世纪末全国达到小康水平时，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要顾全这个大局。按照“两个大局”的思想，长期以来，西部地区一直积极支持国家对东部地区的投资倾斜和政策优惠，向东部地区输送了大量高素质的人力资源，自觉服从了东部发展的大局。现在，东部地区发展起来了，东部地区自然应该服从第二个大局，就是“拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展”。二是互利原则。应看到西部开发也为东部地区提供了许多商机。首先，西部发展会刺激内需扩大，为东部地区提供市场。其次，西部地区发展也为东部地区实现产业转移、技术转让和联合开发提供了空间。最后，随着西部开发的进行，西部地区丰富的自然资源的开发成本也会降低，为东部地区提供更多优质价廉的自然资源和初级产品。在这一过程中，西部地区也会吸引越来越多的东部资金和技术，以及东部地区先进的管理经验，使得西部地区经济社会得到更快的发展。三是无偿援助原则。我国是社会主义国家，在充分尊重个人和地方利益的前提下，国家资源应为全体中国人民所共享，所以，在不同的发展阶段，先进帮后进、先富帮后富，是社会主义精神价值的集中体现。而且，由于国家采取梯度开发战略，东西部发展时期不同，在发展成本方面也存在很大差异。东部地区是在我国短缺经济时期开始发展的，凭借经济体制转型完成以前国家强大的经济力支持实现了快速发展，发展成本低。西部开发是在供给相对过剩和市场相对萎缩的情况下展开的，加之体制转型完成以后国家经济力的减弱，又面临国内经济结构调整和世界产业升级的特殊环境，发展成本相对提高。由于发展成本差异，直接影响到东西部的资金积累能力，东部明显优于西部。就此而言，东部地区应将帮助西部地区作为自己义不容辞的责任，各地可从自身实际出发，选择灵活多样的方式帮助西部，但作为一项法律原则，有必要将其规范化、固定化。

基于上述分析，本文以为东部地区对西部开发的责任应确定为六个方面：一是支持国家对西部开发采取倾斜优惠政策；二是为西部地区传授技术、培养干部和人才；三是帮助西部地区发展科技和教育事业；四是优先使用西部地区优势资源和产品；五是转移产业从西部地区取得的收入应有一定比例用于西部地区再投资；六是对西部地区提供适当的无偿援助[14]。